我国农产品质量安全标准监管体制系初探

　　农产品质量安全标准是为确保公众身心健康与生命安全、促进农业产业发展和农产品贸易服务的，这就从总体上决定于农产品质量安全标准工作属于政府为社会提供的公共产品及服务，是一项重在社会效益的事业，离不开政府的直接作为，这是世界各国的共同做法，我国亦然。政府相关职能部门的监管工作有效与否对标准体系功能和作用的发挥有着举足轻重的影响。

　　1 我国农产品质量安全标准监管体系的现状
　　1．1 政策法规体系初步形成
自“八五”以来，我国先后颁布、实施了多个与农产品质量安全标准相关的法律法规，相关职能部门也积极出台了多个部门规章或工作文件，这些初步构成了我国农产品质量安全标准的政策法规体系，对促进农产品质量安全标准体系、标准化管理体系和标准化监测体系的建设发挥了重要作用。

　　1．1．1 相关法律法规
《农业法》、《标准化法》及《标准化法实施条例》、《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《农业标准化管理办法》等一系列法律法规中都有涉及到农产品质量安全标准的条款或含有与质量安全标准相关的内容，分别就标准的制定、实施、监督与管理等方面作了规定和说明。

　　2006年《农产品质量安全法》的出台与实施被誉为中国农产品质量安全管理的“里程碑”。该法共含8章56条，其中13条直接提到了标准。第二章中明确提出，国家建立健全农产品质量安全标准体系，农产品质量安全标准是强制性的技术规范。揣摩这部法律各条款之间的内在关系不难发现，几乎所有条款都与标准相关，这些要求涵盖了大气、土壤、水体等农产品的产：地环境，农药、曾药、饲料、肥料、保鲜剂、防腐剂、添加剂等投人品，生产、包装、保鲜、贮存、运输、销售各个环节，囊括厂农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品批发市场、
农产品销售企业等各类质量主体，还涉及到政府及有关职能部门、农业科研、教育机构和农业技术推广机构等。农产品质量安全标准强制实施制度是这部法律确定的7项基本制度之一。这是一部全程保障农产品质量安全的法律，而标准恰是全程介入农产品质量安全的核心内容。《农产品产：地安全管理办法》、《农产品包装和标谚1管理办法》等作为《农产品质量安全法》的配套法规也与其一脉相承，突出了标准的地位与作用。

　　1．1．2 部门规章或工作文件
我国于1991年召开了第一次全国农业标准化工作会议；1992年国务院将建立健全农业标准体系作为发展高产、优质、高效农业的重要措施纳入现代农业的发展规划，要求各级政府认真贯彻实施；1996年6月24口，国家技术临督局、农业部印发了《关于加强农业标准和农业监测工作，促进高产、优质、高效农业发展的意见》；同年10月，两部门又联合召开了第三次全国农业标准化工作会议，时任国务院副总理姜春云在会议上明确指出，农业标准化是农业和农村经济发展和现代化建设必不可少的一项重要工作，会后发布了《全国农业标准化“九五”计划》；2002年8月19日，国务院颁布了《关于加强新阶段“菜篮子"工作的通知》，《通知》要求有关部门要根据我国实际情况，参照国际标准，尽快完善“菜篮子”产品质量卫生安全的强制性标准，相应地建立和完善“菜篮子”产品产地环境标准、产品加工包装标准、产品运输储藏(保鲜)标准、动植物检疫标农产品质量安全标准是为确保公众身心健康与生命安全、促进农业产业发展和农产品贸易服务的，这就从总体上决定于农产品质量安全标准工作属于政府为社会提供的公共产品及服务，是一项重在社会效益的事业，离不开政府的直接作为，这是世界各国的共同做法，我国亦然。政府相关职能部门的监管工作有效与否对标准体系功能和作用的发挥有着举足轻重的影响。

　　1 我国农产品质量安全标准监管体系的现状
　　1．1 政策法规体系初步形成
自“八五”以来，我国先后颁布、实施了多个与农产品质量安全标准相关的法律法规，相关职能部门也积极出台了多个部门规章或工作文件，这些初步构成了我国农产品质量安全标准的政策法规体系，对促进农产品质量安全标准体系、标准化管理体系和标准化监测体系的建设发挥了重要作用。

　　1．1．1 相关法律法规
《农业法》、《标准化法》及《标准化法实施条例》、《国家标准管理办法》、《行业标准管理办法》、《农业标准化管理办法》等一系列法律法规中都有涉及到农产品质量安全标准的条款或含有与质量安全标准相关的内容，分别就标准的制定、实施、监督与管理等方面作了规定和说明。

　　2006年《农产品质量安全法》的出台与实施被誉为中国农产品质量安全管理的“里程碑”。该法共含8章56条，其中13条直接提到了标准。第二章中明确提出，国家建立健全农产品质量安全标准体系，农产品质量安全标准是强制性的技术规范。揣摩这部法律各条款之间的内在关系不难发现，几乎所有条款都与标准相关，这些要求涵盖了大气、土壤、水体等农产品的产：地环境，农药、曾药、饲料、肥料、保鲜剂、防腐剂、添加剂等投人品，生产、包装、保鲜、贮存、运输、销售各个环节，囊括厂农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品批发市场、
农产品销售企业等各类质量主体，还涉及到政府及有关职能部门、农业科研、教育机构和农业技术推广机构等。农产品质量安全标准强制实施制度是这部法律确定的7项基本制度之一。这是一部全程保障农产品质量安全的法律，而标准恰是全程介入农产品质量安全的核心内容。《农产品产：地安全管理办法》、《农产品包装和标谚1管理办法》等作为《农产品质量安全法》的配套法规也与其一脉相承，突出了标准的地位与作用。

　　1．1．2 部门规章或工作文件
我国于1991年召开了第一次全国农业标准化工作会议；1992年国务院将建立健全农业标准体系作为发展高产、优质、高效农业的重要措施纳入现代农业的发展规划，要求各级政府认真贯彻实施；1996年6月24口，国家技术临督局、农业部印发了《关于加强农业标准和农业监测工作，促进高产、优质、高效农业发展的意见》；同年10月，两部门又联合召开了第三次全国农业标准化工作会议，时任国务院副总理姜春云在会议上明确指出，农业标准化是农业和农村经济发展和现代化建设必不可少的一项重要工作，会后发布了《全国农业标准化“九五”计划》；2002年8月19日，国务院颁布了《关于加强新阶段“菜篮子"工作的通知》，《通知》要求有关部门要根据我国实际情况，参照国际标准，尽快完善“菜篮子”产品质量卫生安全的强制性标准，相应地建立和完善“菜篮子”产品产地环境标准、产品加工包装标准、产品运输储藏(保鲜)标准、动植物检疫标准、检验检测方法标准以及相关的技术规范，使“菜篮子”产品在生产、加工、流通的各个环节都有统一的标准和技术规范；国家标准委会同农业部等10部委局于2003年8月联合下发的《全国农业标准2003年-2005年发展计划》，提出运用世贸规则和国际通行做法，加快我国农业标准的制修订速度，以期建立结构合理、层次分明、重点突出、逐步与国际标准接轨的农业标准化体系；2003年12月8日，国务院办公厅发布了《关于进一步做好农业标准化工作的通知》，明确了农业标准化工作的指导思想、：工作方针、主要任务等内容；国务院2004年9月1日颁布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中把“建立统一规范的农产品质量安全标准体系”列为近期工作重点之一。

　　1．2 建立了各级标准管理机构，初步形成了两条管理渠道
目前，我国已经建立了各级农产品质量安全标准管理机构，初步形成了两条管理渠道。一是建立各级标准化管理部门组成的农业标准化管理系统，国家质检总局所属的国家标准化管理委员会是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国标准化工作的主管机构；二是建立了各级农业部门组成的农业标准化管理系统，农业部没有市场与经济信息问作为分管农业标准化的专门机构。在技术方面，成守了全国性农业标准化：专业技术委员会和技术归口单位20多个，负责对标准的技术性和实用性进行审查。同时组建了全国性行业标准技术委员会20多个，国家标准技术委员会21个，参与标准制修订的专家有1700多人。

　　我国初步形成厂由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准构成的农产品质量安全标准体系框架。其中，国家标准由农业部提出建议，国家标准委下达计划，农业部负责组织起草、审查，国家标准委审批、发布和编号，农药残留方面的国家标准由卫生部会同农业部制定发布；行业标准由相关单位提出建议，农业　部下达计划，并组织起草、审查、审批、发布和编号；地方标准由地方农业部门提出建议，负责组织起草、审查，技术监督部门下达计划并负责审批、发布和编号。曾药标准以药典的形式发布，兽药残留及部分分析方法标准以农业部规章的形式发布，部分残留分析方法、部分农药残留限量标准以行业标准形式编号发布。

　　2 我国农产品质量安全标准监管体系的问题剖析
目前，我国农产品质量安全标准监管体系存在着法律保障不力、机制不顺、队伍不健全、制度缺失等问题与缺陷，一定程度上阻碍和限制了农产品质量安全标准体系应有功能的发挥。

　　2．1 标准制定和实施的法律保障不力
标准既是法律法规技术要求的细化，又是法律法规执行的技术依据；反过来，法律法规既为标准的制定提供依据，又为标准的实施提供制度保障。我国虽然初步形成了农产品质量安全标准的政策法规体系，但多敞见于相关的农业及标准化方面的法律和规章中，同时，其内容侧重禁止性、义务性的规定，缺少相心的法律责任，还不能切实满足有法可依的法治要求。相比美国、加拿大、欧盟及日本等发达国家和地区，我国农产品质量安全标准工作法制化还较为滞后。

　　2．2 标准制定周期长，运作成本高
标准从计划的提出、制定到审批发布，涉及多个政府职能部门，而且各部门职责范围上界定模糊，容易造成政出多门、相互掣肘的多头管理体制。本应各部门“齐抓共管”，实际亡却容易造成部门之间职责不清、管理分散、重叠交叉现象突出、工作效率低的局面，导致标准制定周期长，衔接费时费力，运作成本高。这种现象突山表现在两个方面：

　　(1)标准计划的确定往往需要几个部门多次协调沟通，经常出现标准主管部门、行业主管部门、制定技术单位、实施主体对标准制定计划不能达成共识和形成统一规划的现象。
(2)制修订主体混乱，造成标准重复、交叉甚至技术内容相互矛盾的弊端。例如，对于蔬菜这一初级农产品，既有卫生部门制定的标准，也存在着质检部门制定的标准，同时还有农业部门制定的标准。虽然问是国家标准，但质检部门规定的蔬菜卫生指标要比卫生部门的多出16项。类似这样的情况使生产经营者无所适从，可谓“有标不可依，有标不能依，不依标不行，依标也不行”。

　　2．3 标准的制修订主体与实施主体缺乏沟通与协作
　　我国各类标准的计划及其制修订多属政府行为，而作为标准的实施主体，如企业、专业合作组织、行业协会参与制修订的很少；标准制定过程中，也没有广泛地向社会公开征求意见，制定出来的标准往往滞后，缺乏针对性和适应性，而且与市场需求和实施主体的实际需要不相符，虽然政府实现了“有标可依”，而他产实践中却存在“无标可循”的扭曲现象。

　　2．4 标准监督不到位
制定标准是为了实施标准。目前，我国标准的实施不够理想，除标准技术内容本身的科学性存在缺陷外，一个重要原因是标准实施的监督不到位。要做好农产品质量安全工作，标准固然不可或缺，但只有标准是远远不够的，比标准更重要的是监管执行。如果上有政策，下有对策，中无监管，那么标准只能是一句空话。

　　3 完善我国农产品质量安全标准监管体系的对策与建议
逐步在全国建立起科学、公正、高效、保障有力的农产品质量安全标准临管体系，不仪势在必行而且迫在眉睫。

　　3．1 健全政策法规体系，为监管工作提供切实有效的依据和保障
《农产品质量安全法》的出台强化了农产品质量安全标准体系的法律地位，对加强农产品质量安全标准各方面工作的法律保障有着重大意义。我国应该从以下几个方面来继续从法律机制上促进该体系的健全与完善：

　　(1)加快修订《标准化法》及其他相关法律法规，充实、调整、完善相关的条款或规定，明确农产品质量安全标准从计划提出到制修订再到实施、监督的主体，加紧制定标准实施和临督的配套法规。

　　(2)把安全卫生、农业资源环境、农业投入品、动植物检疫、防疫、管理规范等属于强制性标准的农产品质量安全标准转化为技术法规，建立一套全面系统、协调统一、层次清晰的农、比技术标准法规体系，从而促进这些标准的制修订、实施和监督。

　　(3)借鉴发达国家的经验，充分考虑我国的具体国情，促进与标准配套的法律法规与国际惯例及WTO／TBT原则接轨。

　　3．2 尽快建立权威、统一的监督、管理机构
　　部门之间关系协调的重点应是明确标准化管理部门与农业部门的标准管理职能：标准管理部门主要研究和制定全国性的技术标准发展战略和政策，组织和实施基础性的重大技术标准发展计划，做好各产业领域技术标准的宏观指导和政策服务；农业行政部门应主要根据农业发展的实际，发挥其“专业优势”，制定农产品质量安全标准的发展战略，组织和实施与农业发展密切相关的技术标准的研究、制定、实施、监管等工作。要协调好各部门的工作，明确权限和责任，使各部门各尽其职、分工协作、密切配合、形成合力。要明确标准实施的监督部门，更加突出监督的重要性，在此基础上继续优化农产品质量安全标准体系的监督、管理机制。

　　3．3 技术法规和自愿性标准独立运行
　　国际上通常把强制性标准归人技术法规范畴，由政府部门制定的法律法规授权采用或直接以法律法规、政府规章的形式颁布，强制执行。非强制性标准属于自愿性标准范畴，由政府委托有关的标准制定机构和行业协会制定和管理，自愿采用。二者自成体系，但自愿性标准不能与技术法规相抵触。以美国为例，农药、兽药、饲料评价与登记等农业投入品标准、农药与兽药残留限量等安全类标准列入技术法规，由美国政府部门进行制定和管理，而一些产品、生产技术规程等则属于自愿性标准或行业自律标准，由民间团体或行业协会组织制定。根据我国农业小规模分户生产经营的特点和农业标准化工作滞后的实际情况，借鉴美国、日本等发达国家的经验，我国农产品质量安全标准工作应当推行以国家标准为中心的策略，市场准入、资源环境保护、动植物卫生、公平贸易等方面标准(技术法规)的制定工作由政府负责，同时鼓励民间协会和企业制定诸如非重要农产晶分等分级标准、生产技术规程、一般的分析方法等技术标准。这样能够发挥标准研究部门、企业、中介组织等各环节制标和用标的积极性，使标准与实施主体的需求更相符，有利于保证标准的针对性和实用性。

　　3．4 建立健全相应的激励与约束机制
　　建立科学高效的标准制修订计划立项、标准实施、标准鉴定登记与奖励制度；建立农产品质量安全标准评估和评价机制；将农业技术标准的制修订和研究的学术信誉与工作经费挂钩；对标准的起草过程及实施情况进行监督，以确保标准的实用性、可操作性和项目的完成率。

　　3．5 提高标准制定的透明度
　　借鉴美国、欧盟、日本等发达国家的经验，在网络、报刊、杂志、公报上公布标准制定计划，改变政府标准化管理机构下达指令性制标计划的方式，广泛吸收社会各方的意见和建议，提高标准制定的透明度，从根本上解决国家标准、行业标准、地方标准交叉重复的现象，以便真正做到标准制定公开、实施自觉的良好局面。

　　3．6 实行农兽药的市场准入与标准的制修订有机统一
　　在国外，很多国家均实行农药与兽药的市场准入与标准制修订相统一的体制，即谁管登记，谁就负责制定残留标准。在美国，农药的登记部门是国家环境保护署，农药管理和相关限量标准的制定也由国家环境保护署负责；兽药的登记部门是食品和药品管理局，兽药管理和相关限量标准的制定也由食品和药品管理局负责。加拿大农药和兽药登记由农业部所属食品检验局负责，其相应的管理和相关限量标准的制定同样由农业部食品检验局负责。日本的农药和兽药登记部门是厚生劳动省，其相应的管理和相关限量标准的制定同样由厚生劳动省负责。我国应借鉴发达国家的这种做法，进一步促进农兽药的监管，促进我国标准体系与国际接轨。

　　在标准对农产品质量安全的作用越来越突出的今天，建立与现代市场经济运行环境相适应的规范、透明、高效的政府宏观监管体系是至关重要的，按照“统一计划、统一审批、统一编号、统一发布”的原则，建立起统一、权威的农产品质量安全标准监管体系是做好农产品质量安全工作的必然要求。

参考文献

　　1 王兆华，雷家辅．主要发达国家食品安全监管体系研究　中国软科学，2004，(7)：19—24
　　2 丁昌东．关于建立我国统一权威的农产品质量安全标准的探讨．农业质量标准，2004，(2)：25—27
　　3 柴振林，洪波．农产品质量安全标准体系建设现状及发展趋势探讨．浙江林业科技，2003，23(5)：77—80
　　4 彭剑虹．构建我国动物源性食品安全质量监管体系的探讨．中国标准化，2004，(2)：30—32
　　5 国家标准化管理委员会．农业标准化(N)．北京：中国计量出版社，2004：65—69
　　6 杨长军．农产品质量安全与标准化和质量检验．河南农业，2002，(11)：34