山东淄博纤检所依法打赢行政复议官司

案情回放

　　2006年2月21日，山东省淄博市纤检所根据群众举报，对淄博某学校提供给学生使用的棉被、棉褥进行了监督检查。经检验，所抽查的5750床棉被、5750床棉褥填充物均为工业废料，不符合GB18383-2001《絮用纤维制品通用技术要求》强制性标准要求，被判为不合格产品，而该校已全部提供给学生使用，货值48．7万元。

　　2006年4月，淄博市质监局依据《产品质量法》第六十二条及四十九条之规定，对该学校作出如下行政处罚决定：1．责令停止使用不合格棉被、棉褥；2．没收不合格棉被、棉褥；3．按货值两倍罚款计97．4万元。

　　该学校不服行政处罚决定，于2006年7月26日以质监局越权为由向淄博市人民政府提出行政复议。淄博市人民政府于2006年10月10日经审查，依法做出复议决定，维持了淄博市质监局作出的行政处罚决定。

执法依据

　　根据国务院“三定方案”，国家质检总局同国家工商总局贯彻《产品质量法》的原则分工为：国家质检总局负责生产领域质量违法案件的查处，国家工商总局负责流通领域质量违法案件的查处。

　　行政相对人将劣质絮用纤维制品用于经营性服务的违法行为，究竟该工商管还是质监管，曾是争议较大的问题。为此，淄博市纤检所曾向山东省纤检局、中纤局汇报，在上级领导的支持下，于2005年4月以山东省质监局的名义向国家质检总局请示。国家质检总局于2005年4月26日以国质检办法函[2005]135号文《关于对用于经营性服务中产品有关质量监督执法问题的复函》作出明确答复：“服务业的经营者是与生产和流通领域的生产者和销售者相互区别相对独立的主体……服务业的经营者将《产品质量法》禁售产品用于经营性服务的，质监行政部门可以依照该法第六十二条规定予以处理；其中，对于知道或者应当知道所用产品属于该法禁售产品的，质监行政部门应当依照该法对销售者的处罚规定进行处罚……”。

　　据此答复，质检部门及其所属纤检执法部门查处经营性服务中使用不合格絮用纤维制品违法行为，属纤维检验机构的法定职责，不存在越权执法问题。

法理分析

　　行政相对人在本案中是否是“服务业的经营者”，是本案的关键之一。所谓服务业是国际通行的产业分类概念，指那些提供非实物产品为主的行业。在我国，服务业被称为第三产业，其范围包括除一（农、林、牧、渔业）、二（工业、建筑业）产业以外的其他所有行业。根据国家2003年印发的《三次产业划分规定》及《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002），我国将服务业划分为15类，其中教育为第12类。办案人员在办案过程中，索取了该校的办学资质证明及组织机构代码证，充分证明了其属于民办（私立）学校，国家对其不投资，每年靠收取学生学费办学，应认定其是服务业的经营者的证据。

　　行政相对人是否存在经营性服务是本案的关键之二。该校属于民办寄宿学校，是以盈利为目的，办案人员在调查取证时，索取了学生入学时学校收取学费、住宿费，提供给学生空调、水、电、暖、打扫卫生、安全保卫及新生入学配物单中的生活用品等服务的证据，复印了新生入学配物单明细表及住宿费发票，取得了经营性服务行为的确凿证据。

　　行政相对人是否“知道或应当知道”提供给学生使用的棉被、棉褥不合格是本案的关键之三。从法律条文上来理解，若行政相对人在经营性服务中不知道使用的是不合格品，那么，执法部门只能作出“责令停止使用”的行政处罚，而不能对其进行罚款等行政处罚；执法部门只有在有证据证明行政相对人“知道或应当知道”的情况下，才能对其作出没收产品、罚款等处罚。

　　办案人员对棉被、棉褥的招标人员、进货人员、仓库管理人员、总务处长、送货人员都做了调查笔录，取得了行政相对人购进上述不合格棉被、棉褥时，没有按《产品质量法》有关规定严格执行进货检查验收制度，产品没有厂名、厂址及合格证明，该校也没有委托法定质检部门进行检验的证据。

　　严格按照产品标准抽样检验、判定，是本案的关键之四。该案在行政处罚告知后，行政相对人曾提出异议，认为所抽取的样品，不能认定5750床棉被、5750床棉褥不合格。由于执法人员严格按照GB18383-2001及FZ/T62005-2003《被、被套》标准抽样、判定，因此出具的检验结论科学、公正、准确。

　　证据有效性是本案的关键之五。由于经营性服务中使用的絮用纤维制品很复杂，批次认定难，陪同检查人员经常出尔反尔，一旦对行政相对人作出处罚，翻供现象较为普遍，给案件的处理带来困难。本案中，执法人员在执法检查及调查取证时，要求被检查单位必须出具委托某某全权处理的证明，在所有笔录中都有行政相对人出具的委托书，以防在作出处罚决定时行政相对人翻供。办案人员对棉褥的招标人员、进货人员、仓库管理人员、总务处长、送货人员所做的调查笔录，都有该学校出具的委托“XXX配合调查……”的证明，这样，使执法人员索取的证据的有效性大大增强。