创新食品市场准入监管机制

　　质量技监部门在食品生产企业市场准入监管方面通过几年的努力工作，成绩是有目共睹的，但也存在着一些不足。如何解决存在的问题，本文作者认为安监部门在矿山、化危品生产企业办理安全生产许可和质监部门在特种设备安全监察方面的模式值得借鉴，并提出在不大幅修改现有规章的条件下，食品市场准入监管机制如何改进创新的办法。

　　导入安全生产许可与特种设备管理模式

　　创新食品市场准入监管机制

　　自2002年8月1日起国家质检总局规定：大米、面粉、食用油、醋、酱油等五类食品开始实行市场准入制度起，如今已走过近五个年头，推行市场准入制度的食品，也从老五类、新十类、新十三类，累加到28大类525种食品以及3大类39种食品包装材料、容器、工具。这期间，国务院和国家质检总局为强化监管出台了一系列食品市场准入的法规、规章、规范性文件，各类食品的市场准入审查通则和细则，增补修订清理了14.15万项的食品标准。对食品生产许可工作中的企业申请、受理、现场审查、产品抽样检验、材料汇总上报、证书颁发等程序作了详细的规定。为配合现场审查及食品监管，截至2006年底累计培训了6700名食品市场准入现场审核员，确定食品安全专职监督员25346人，聘请政府协管员7247人，聘请社会信息员106573人。有近10万家企业取得食品生产许可证，已有三分之一以上的获证企业开始进入到期换证阶段，食品生产从无序经营逐步步入规范化轨道。几年来，从国家质检总局到最基层的县级质量技监部门可以毫不夸耀地说，付出了史无前列的辛勤汗水。

　　随着发证范围和种类的扩大，获证企业数量的不断增加，涉及食品生产市场准入的发证审查、证后监管、年度审查、换证审查等工作量正在成倍增长。按照目前这种市场准入许可操作模式，除企业现场审查这一项工作由质监行政部门临时聘请的审查员完成之外，其它所有的工作任务都正在不断地压到没有增加任何编制的各级质量技监行政部门的身上，使得各级质量技监行政部门都颇感力不从心，由此引发了一些深层次的问题，笔者从工作之中深深体会到以下问题有必要引起重视。

　　一是自推行食品生产市场准入制度后，质量技监行政部门自上而下抽调了大量的人力来负责食品生产许可相关工作，日后应对这项工作的人力还将成倍增长，可是由于体制上的原因，质量技监部门不可能自行增加编制，导致原本在未承担食品生产质量安全监管职能前人员就偏紧的质量技监部门更感人手不足，这一问题如果得不到缓解，连同食品生产许可工作在内，质监各项工作都将受到影响。另一方面，28大类525种食品每种食品的生产工艺，卫生技术条件各不相同，也就是说质量技监行政部门必需具备熟悉各种食品生产工艺、卫生技术知识的专业人才，才能做好许可监管工作。但是，目前质量技监行政部门具有这些专业知识的人才还很缺乏。

　　二是按照核发食品生产许可证的要求，关键点就是要审查企业的生产条件是否具备发证条件、产品抽样检验是否合格，其中生产条件又最为关键。为把好企业生产条件审查关，目前的做法是由质量技监部门先对一些技术人员进行相关培训后，取得食品生产现场审查员资格。当企业需要现场审查时，随机抽取几名审查员对企业进行审查。几年来的实践表明，由于审查员大多数是非食品专业技术人员，专业技术知识参差不齐，工作责任心强弱不同，抵御个别企业腐蚀的能力也不相同，造成审查标准尺度和质量差别较大。而质监行政部门又是依靠这些审查员的审查结果来决定是否给予行政许可。假如审查员因自身知识水平低或思想素质差审查不严，一旦不具备条件的企业获得行政许可后，又出现质量安全事故，那么质量技监部门首先要承担许可把关不严的责任。出现问题后再追究审查员的责任时也不现实，因为凭单个审查员的能力，他也承担不了质量安全事故的责任，所以质量技监行政部门为此要承担极大的行政许可风险。

　　三是工业产品生产许可证是5年换证一次，食品生产许可证是3年换证一次。当时可能出于食品生产许可风险较大，企业生产工艺条件容易变化等因素定了一个3年的期限，中间二年按照规定企业每年应当提供年度报告，如实反映企业生产工艺、卫生技术条件、产品质量等方面的现状是否满足许可条件。然而，从基层质量技监部门对食品加工企业了解的情况来看，3年一次现场审查，间隔时间显然还是太长，因为食品加工企业在3年内一般都会发生许多重大变化，同时由于企业自律诚信水平还未达到一定的境界。除了两份无法全面反映企业整个年度产品质量的检验报告在说明企业产品合格之外，对企业的现场生产条件状况，质量手册执行情况，多数企业都不能100%地如实反映。所以，质监行政许可部门仅凭企业自己提供的年度报告，根本无法确定企业的现状是否能够满足许可条件。按照其年度报告，继续给予许可的做法确有不妥。

　　质量技监部门在食品生产企业市场准入监管方面存在的上述不足，除了积极争取各级政府支持，增加食品监管人员编制外，主要还是应该在如何进一步改革目前的运作模式上下功夫。为此，笔者联想到安监部门在矿山、化危品生产企业办理安全生产许可和质监部门在特种设备安全监察方面的模式值得借鉴。因为安监部门在判定矿山、化危品生产企业是否具备安全生产许可条件时，是依据安全评价机构出具的安全风险评价报告。特种设备是否安全，主要靠检测检验机构对它的制造质量进行监检和对使用过程中设备质量进行定期检验的结论去判定。假如安监部门把判定矿山、化危品生产企业是否具备安全生产许可条件的现场审查，特种设备监察机构把监检和定期检验自己揽下来，那么全国如此之多的矿山、化危品生产企业、特种设备，其安全监察机构如何做得了。因此，安全监管部门从不直接参与矿山、化危品生产等企业的安全生产条件许可现场审查，特种设备安全监察机构规定特种设备使用单位购买的设备出厂前应先经具有相应资质的检测检验机构监检合格，设备投用前要向特种设备安全监察机构办理注册登记手续，投入使用后，由企业向检测检验技术机构申请定期检验，特种设备安全监察机构仅凭技术机构的监检报告决定是否可以办理注册登记手续，凭定期检验报告决定特种设备是否可以继续许可使用，否则可责令整改、报废、取缔等。安全生产监管部门、特种设备安全监察机构平时只需组织制定相应的技术规程和行政规范，分别对安全评估机构、检测检验机构和矿山、化危品生产企业、特种设备使用单位依法依规开展安全监察和行政执法即可，从而大大地减少了安全监察机构的工作量和行政风险。同理，对食品加工企业的生产许可，笔者认为也可以采取类似模式，在不大幅修改现有规章的条件下按照以下途径加以改进创新。

　　一是依托现有的产品检验机构或协会或另行成立具有法人资质的食品企业质量安全现场审查中介机构，由具有法人资质的审查机构聘用各类食品专业现场审查员，有组织地开展对食品企业现场条件进行审查，并对食品企业现场条件审查结果负责，这种审查机构食品专业技术知识全面、业务精、把关严，是一级法人组织，有条件承当相应法律责任。质量技监行政许可部门收到食品生产企业的许可申请后，只需将企业申请材料和现场条件审查工作交由审查机构进行审查并进行产品抽样送检，然后凭最终的审查报告决定是否准予许可、颁发许可证。

　　二是缩短现场审查间隔期，改企业每年提供年度报告和每3年一次换证审查的监管模式，为每年由企业向审查机构申请年度审查（类似特种设备的定期检验）的模式。由审查机构负责对企业生产现场状况按照《审查通则或细则》进行对照审查，对产品进行抽样，然后以审查机构的名义出具食品企业年度审查报告，质量技监行政许可部门凭年度审查报告决定许可是否继续有效，或予以取消。若遇企业中途地址或生产条件发生变化，企业也可以向审查机构提出审查申请，质监行政许可部门同样可以凭审查报告对企业的许可信息进行变更，这样质监行政许可部门能及时掌握食品企业持证期间的生产现场条件信息，不会出许可差错。

　　三是将目前每3年一次现场审查费用作适当调整后，由审查机构分作3年向企业收取，审查机构既没有增加企业负担，又能保证收取正常费用，维持机构运转，企业也乐于接受。

　　四是质量技监行政部门在凭审查报告决定是否给予行政许可和是否继续许可工作的前提下，只需负责依靠相应的法规、规章对食品加工企业开展日常巡查和监察，查处违法行为，不仅大大地减轻了质监行政部门的工作量和工作压力，减少行政成本和行政风险，最终还能实现企业、审查机构、行政部门的“三赢”