打造高质量的旅游服务产品

编者按

　　旅游服务产品，相对于工业产品，具有不可直观、不可触摸、不可试用、无法退货等特点；相对于其他服务类产品，它又具有提供服务对象众多且关系复杂的特点。而这么一个特殊的产品，目前我国还没有专门的法律对其进行调整。以往法院对旅游业纠纷的审理和裁决，主要依据《合同法》和《民法》两部法律。对于实际关系复杂的旅游业来说，这两部法律都显得笼统和简单，以致出现同类案件不同法院判决结果不同的情况。

　　8月23日，北京市朝阳区法院主持召开了“关于旅游纠纷案件相关法律问题研讨会”，以该院近年来审理的旅游纠纷案件为例，对当前我国旅游市场的现状、存在的问题，以及相关法律法规的建立等进行了研讨。

打造高质量的旅游服务产品

有关专家认为规范和完善我国旅游市场重要的是建立健全为普通大众了解和适用的法律制度

　　数字说话

　　●我国目前已经成为世界上最大的国内旅游市场、亚洲第一大出境旅游市场和世界第四大入境旅游接待国。同时，我国的旅游经营者则日益被消费者对旅游服务的高投诉率所困扰。２００７年１月９日，国家旅游局质量规范与管理司发布《２００６年度全国旅游投诉情况通报》显示，２００６年全国各级旅游质监所共受理投诉３９００６人次、１１５７０件，同比增长４９.０３％。

　　●2007年1月至7月，北京市旅行社服务质量监督管理所共受理投诉47件，涉及服务标准降低、更改路线、强迫消费的投诉34件，占72.3％，其中，还有几件是由于组团社与地接社团款纠纷，导致地接社直接拒绝对游客提供服务的极端案例。

现状：各方利益关系激烈博弈

　　北京市朝阳区法院２０００年至２００７年３月共受理涉旅游案件３６２起，其中，２００0年８初起；２００１年２０起；２００２年１６起；２００３年４０起；２００４年７６起；２００５年８７起；２００６年９１起；２００７年３个月２４起。总趋势是逐年上升。

　　涉旅游纠纷主要有两类。第一类是游客与旅行社之间的纠纷；第二类是旅游经营者内部纠纷（即旅行社、饭店、宾馆、运输公司关于团款结算、住宿费、餐费的纠纷）。在朝阳法院受理的３６２起案件中，游客与旅行社之间的纠纷７７件，占２１％；旅游经营者内部纠纷２８５件，占７９％。

　　游客与旅行社之间的纠纷主要有：发生意外事故时责任的界定；旅行社起诉游客拖欠旅游费；游客对旅行社降低服务标准的质疑；证照纠纷即旅游中需要的签证、护照或其他相关证明手续及押金引发的纠纷，等等。其中，因事故责任导致纠纷的案件最多，占３７％；游客对旅行社降低服务标准，擅自改变行程和游览项目，住宿、餐饮不达标反映较强烈。因签证、护照丢失、毁损，因签证原因被拒绝入境，签证被拒无法出境，以及出境游押金纠纷等案件每年都有。

　　令人意外的是，旅行社诉游客拖欠旅游费的案件在全部涉旅游案件中所占比例仅次于事故责任，占１６％，且有逐年上升的趋势。游客拖欠旅游费现象的增加，可能是由于旅行社面对激烈的市场竞争，纷纷推出一些先旅游后付费的旅游项目，争夺客源，最终导致费用回收风险提高的结果。

　　旅游经营者内部纠纷，主要有旅行社与宾馆、餐厅、地接社、导游的纠纷４种。在这４种纠纷中，值得特别指出的是，欠导游费的案件在2004年以后突然出现并增加很快，以朝阳法院受理的案件为例，2004年3件，2005年7件，2006年12件。2006年旅游经营者内部纠纷的案件实际是在减少，而欠导游费的案件却增加。通过对欠导游费案件的审理，法官发现，目前导游生存状况的困境，与当前旅游服务产品质量低下有一定的关联。

　　今年4月1日下午，在云南省丽江古城发生了导游伤人案。导游徐敏超刚大学毕业，工作表现优秀，作为吉林市雾凇旅行社组织的夕阳红团队的全陪导游带团来到云南。事发前一天晚上，他还因照顾团里一位生病的老人整晚未睡。游览期间，徐敏超因为不同意地陪导游过多地让游客购物，经常与地陪发生争执。在一次因为更改路线导致双方之间最激烈的冲突发生后，地陪哭着离开，而徐敏超因害怕地陪导游报复，精神控制出现问题，使用借来的匕首在街上胡乱挥舞伤及无辜，直到被赶来的民警制服，最终有20人受到伤害。据说，案发后团里40名游客情绪激动，拒绝按行程旅游，要求联名为徐敏超作证，证明起因错不在徐敏超。后经旅行社工作人员一再劝说，游客方才离开。

　　目前，导游有注册导游和在编导游两种，注册导游与旅行社没有任何关系，只是有活的时候提供服务，在编导游和旅行社签有劳动合同并领取工资，但工资很少。导游的收入主要来自导游过程中门票折扣、游客购物回扣。外国游客会给导游小费、购买力也更强，所以带国外团收入会好一些，但导游要向旅行社交纳每位游客几十元钱的人头费。在案件中，导游几乎都垫付了景点门票、餐费等。这些费用只能在导游工作结束后回旅行社报销。有的组团社为了约束导游的行为，用扣减报销费用或人头费对有游客投诉的导游进行惩罚，但是旅行社也只能约束自己派出的全陪导游，却管不了地陪导游。地陪导游为了说服全陪合作，会以金钱进行诱惑。所以，全陪导游要么选择更多的回扣；要么为得不偿失的回扣拒绝合作，而如此，可能遭到地陪的报复。

　　导游伤人事件发生后，很多人谴责导游准入门槛低、管理不严、缺少高级导游，应当加强心理素质培养等。法官认为，如果导游的选择和收入机制不能有所调整，由于导游的服务所带来的一系列问题都将难以改观。

　　需要特别指出的是，根据朝阳法院的统计，该院近８年来受理的游客与旅行社之间的纠纷７７起，仅占全部涉旅游案件的２１％。这并不说明游客对旅行社提供的服务产品满意度高，纠纷少。全国旅游质监系统和其他消费者维权部门受理的旅游高投诉率，恰恰说明了游客在整个旅游过程中的弱势地位。作为个体消费者，打官司的成本是一般人付不起的。即使赢了官司，所得的赔偿，很难抵偿为此所付出的时间、精力和金钱。这正是绝大多数投诉最终不会走向诉讼的原因。

问题：制度缺失是主要因素

　　制度缺失是造成旅游纠纷发生的重要原因

　　法官认为，我国旅游市场目前是一个实际关系复杂，但制度简单的领域。

　　以事故责任分配为例，很多案件中，组团社、地接社、运输公司作为共同被告，答辩意见无一例外都认为，事故和自己没关系。旅行社基于法律关系的抗辩不能说没有道理。首先，旅游合同在我国属于无名合同，并没有法律或者行政法规对旅游过程中复杂的履行关系进行过规范。其次，在关于侵权责任和合同责任的民事基本法以及被作为实质上立法的最高人民法院司法解释中，也没有可以直接适用的法律规定，用以解决类似旅途中事故这样履行主体、签约主体、合同权利人、享受利益人均有可能不同情况下的纠纷。事实上，法院对这类纠纷解决，也更多是依据对法律规定的学理解释。几乎所有支持了游客赔偿请求的判决，都指出依据的是《合同法》第64条或者《民法通则》第119条，但实际上，这些条文表述并不足以解释为什么旅行社就要对他人的行为负责。因此，服务提供人完全有可能相信自己没有构成侵权行为，也没有与游客签订合同，就没有理由要对这些与自己无关的伤害事故承担责任。

　　证照问题是制度缺失的又一体现。证照问题的发生与出国旅游有关，出境游的当事人要办理护照和签证，出境和入境都要接受大量的检查，要符合目的国的审查要求。同时，游客出国后旅行社还必须面对游客非法滞留的风险。所以，目前我国的出境游，除了办理证件手续外，游客还要向旅行社交付押金或保证金用以担保自己如期回国。但是，大量的证件办理手续和费用负担、证件办理过程中的意外、押金（或保证金）缴纳的根据和适用规则等等问题，目前都无章可循，造成了大量纠纷。一些旅行社每个月收取游客的出境游保证金高达1500万元以上。过高的金额无疑会产生极大的诱惑，因此也就具有更大的资金风险。有些要求返还押金的案件中，游客已经开始要求旅行社给付利息，对于旅行社无偿占有高额资金的依据提出了质疑。

　　与会人士一致认为，旅游是普通大众参与的行为，但目前我们却缺乏能够被普通大众了解和适用的法律制度。

　　旅游合同履行中，当事人之间的复杂关系影响了对责任分配规则的理解

　　旅行社只是类似一个打包销售者，他占有了游客资源，但并不实际提供旅游服务，在他的下游还有众多的利益关系群。另外，游客的确定也存在问题，签约人有时并不参加旅游，比如单位组织本单位员工旅游，或者在旅游合同中只确定了人数；如夫妻带孩子旅游，但签约人只是父母中的一人。

　　这些在旅游过程中涉及到的主体都是独立的民事主体，都有各自的利益要求。因此，在发生纠纷后，谁有权利要求赔偿，谁来承担赔偿责任，就会显得异常困难。组团社认为责任在地接社，地接社认为责任在酒店，酒店认为责任在景点，景点再推回组团社。所以，在诉讼中游客为了防止因为主体问题无法得到正常审理，只好把所有当事人都作为共同被告起诉，一个旅游纠纷案件涉及到的被告常常有六、七个之多。

　　各类服务提供者之间的利益冲突是影响旅游服务质量的重要原因

　　组团社和地接社之间，是在分享同一笔旅游费用，组团社在拥有游客资源时处于优势地位，可以选择地接社，但地接社选定后，地接服务的质量就游离出组团社的控制，如果地接社对其分得的收益存在异议，完全有可能通过降低服务质量和标准、变更旅游行程、增加购物次数来降低成本，这就直接导致了游客与组团社之间的纠纷。再比如，目的地旅行社为了提高收益，建立同行业价格同盟，确立接团最低价格，统一配房、配车，使上游组团社利润下降，组团社于是更改行程，这也将导致游客和组团社的纠纷。

　　北京市旅行社服务质量监督管理所从2007年开始，每月都公布对北京市地区旅行社服务质量的投诉情况，根据公布结果，2007年1月至7月，北京市旅行社服务质量监督管理所共受理投诉47件，涉及服务标准降低、更改路线、强迫消费的投诉34件，占到72.3％，其中，还有几件是由于组团社与地接社团款纠纷，导致地接社直接拒绝对游客提供服务的极端案例。

　　旅游从业人员酬金取得的特殊方式是利益冲突的又一体现。理想状态下，旅游企业与其从业人员、如导游、司机之间的关系，应该是雇佣或劳动关系，他们的收入取得应该是通过劳动合同确定。但现实并非如此。同时，旅游企业中还存在着大量的承包关系，承包人表面上是企业的职工，但基本是独自进行旅游服务的，也不从企业领取工资，还要向企业交纳承包费。

　　法官认为，在不改变这种特殊的利益冲突背景的前提下，任何想要遏制强迫消费、更改路线的做法都只能是扬汤止沸。

结论：三点建议规范市场

　　对我国旅游市场的改善，是一个要依靠众多学科知识和实践智慧的复杂工程，通过司法审判角度的观察，法官认为，可以有三个方面的思考。

　　第一，理清旅游市场中各主体之间的法律关系。在旅游合同中，游客是指所有经旅行社同意参加旅游的人，不限于与旅行社签约的人。所以，即使没有在旅游合同上出现名字也不妨碍其游客的身份。旅游合同的另外一方即组团社。在整个旅游过程中，即使服务人与组团社并无关系，作为组团社的履行辅助者，也视为由组团社自己提供，相应后果游客有权要求旅行社承担责任。组团社与地接社、交通服务提供人、餐饮服务提供人，住宿服务人提供人均属于旅游经营者的内部关系。

　　第二，完善格式合同条款。许多国家都将旅游合同作为有名合同规定在民事立法中。比如德国将旅游合同纳入民法典之中，2001年，我国台湾地区刚修订的民法典专门增列“旅游”一节。目前我国缺少关于旅游合同适用的基本规则。我们可以尝试在正式的立法前，通过行政力量规范定式合同的条款。广泛适用的合同条款，也属于制度的范畴，同样可以起到约束当事人的行为，明确责任分配规则的作用。在目前引起争议较多的事故责任、出境游手续办理方面，已有的定式合同中几乎都没有涉及，所以，如果在合同条款里能够参考目前比较完善的旅游合同规范，加以详细的说明和责任分配规则，并指导游客适用，应该能够减少纠纷的发生。

　　第三、整理旅游行业中的惯例，使只在旅游行业内部运作的规则公开化、规范化。旅游经营者之间大量是依据行业惯例操作，目前旅行社之间很少有签订合同确定双方之间权利义务的情况，这当然不排除行业特殊性或者商业秘密的原因。但是，如果某些所谓惯例的运行，已经足以影响到对外的服务时，就应当对既有的规则进行整理或反思。