关于实施“眼镜许可证”的三点疑问

　　国家质量监督检验检疫总局依据国务院（1984）54号《工业产品生产许可证试行条例》，制定了《眼镜产品生产许可证实施细则》对凡在中华人民共和国境内生产并销售光学眼镜片毛坯、眼镜镜片、眼镜架、老视镜、太阳镜、护目镜、验配眼镜及其他眼镜产品的所有生产和验配企业实施生产许可证制度。这一举措在眼镜业界引起强烈反响，对国家质检总局行政主体资格、行政许可收费以及国务院《工业产品生产许可证试行条例》和《医疗器械监督管理条例》由几个行政部门对眼镜企业多头监督管理等有关问题产生了疑问。

　　一、 质检总局是否具备行政主体资格

　　对眼镜产品实施许可证制度，是一种行政行为。一般意义上说，许可通常含有准许，容许的意思，在法律上是指有权的一方允许另一方从事某种活动的意思表示和行为体现。若未经有权的一方允许而从事某种活动的则为非法。其内涵是行政主体根据相关人员的申请，经审查并通过颁发许可证的形式，依法赋予特定的行政当事人从事某种活动的法律资格或者实施某种法律权利的行政行为。其主要特点是国家机关依其职权自行创设行政许可，自行限制公民，法人或其他组织的权利，创设公民、法人或其他组织的义务，属于立法行为范畴。对行政许可的设定，《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定：“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可”。宪法第八十九条第二项规定，国务院：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规”。

　　依照法律，国务院于1984年制定了《工业产品生产许可证试行条例》，条例第三条规定：“生产许可证的实施，由国家经济委员会统一组织领导，产品归口部门负责审核、发证，省、自治区、直辖市经济委员会协助管理”。由此可见，国务院并未授权给质检总局。

　　疑问之一：在国务院没有修改（1984）54号条例有关条款的情况下，国家质量监督检验检疫总局是否具备实施眼镜产品生产许可证的行政主体资格？是否越权?

　　二、 眼镜许可证收费是否合法

　　在眼镜产品实施生产许可证过程中，国家质量监督检验检疫总局根据《工业产品生产许可证试行条例》第十一条和国家计委财综（2002）19号文件精神，对申请眼镜许可证的企业分别收取3400元至5400元的审查费、公告费和检验费。

　　2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2004年7月1日施行的《中华人民共和国行政许可法》第五章第58条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用”。用法律的形式确立了行政许可不收费的原则。我国的《立法法》第79条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。

　　疑问之二：根据法律优先原则，国家质量监督检验检疫总局实施眼镜产品生产许可证收取的审查费、公告费、检验费是否合法？

　　三、 眼镜产品管理适用哪一部条例

　　为了加强产品质量管理，确保重要工业产品的质量，国务院于1984年4月7日发布《工业产品生产许可证试行条例》，授权国家经济委员会制订生产许可证管理办法，审批生产许可的产品目录和分批实施计划。然而，国家质量监督检验检疫总局于2002年4月19日发布19号令，依据国务院《工业产品生产许可证试行条例》，制订並公布了《工业产品生产许可证管理办法》，并同时废除了国家经济委员会制订的[经质（1984）526号]《工业产品生产许可证管理办法》。公布了包括轴承钢材、钛及钛合金、公路桥梁支座、人造板、眼镜等无具体批准文件号以及食品化工产品、婴幼儿配方奶粉、食用酒精等共计96种实行全国工业产品生产许可证制度的产品目录，对其实施生产许可证制度。眼镜产品许可证目前正在紧张实施之中。

　　为了加强对医疗器械的监督管理，保证医疗器械的安全、有效、保障人体健康和生命安全，国务院于2000年4月1日发布了《医疗器械管理条例》。国务院授权药品监督管理部门负责全国医疗器械的监督管理工作，对医疗器械分类管理，实行产品生产和产品经营注册制度，颁发生产和经营许可证。所有的眼镜产品，尤其是经过验光配镜企业制作和销售的远视眼镜、近视眼镜、散光眼镜、老视眼镜、隐形眼镜以及具有特殊治疗作用的眼镜等，完全符合《条例》中关于医疗器械的定义。日前，国家食品药品监督管理局按照《医疗器械经营企业许可证管理办法》，对直接接触人体角膜的角膜接触镜（隐形眼镜）按三类医疗器械实行监督管理，凡经营隐形眼镜的企业，必须取得《医疗器械经营许可证》方可经营。

　　疑问之三：针对事关人类视觉健康的眼镜产品，欧盟国家将其纳入药品和医疗器械的监督管理体系。而我国的现状是，国家质量监督检验检疫总局依据（1984）国务院《工业产品生产许可证试行条例》对眼镜产品的生产和验配企业实施许可证制度，且大量收费；国家食品药品监督管理局按照（2000）年国务院《医疗器械监督管理条例》依法行政，对生产经营隐形眼镜的企业实行许可证制度。国务院的两部条例对实施眼镜许可证制度应该适用哪一部？国务院的两个行政部门应该由谁对眼镜许可证的实施行使行政职权？