日本食品安全监管体系与制度分析

　 日本保障食品安全的法律法规体系由基本法律和一系列专业、专门法律法规组成。“食品卫生法”和“食品安全基本法”是两大基本法律。“食品卫生法”是在1948 年颁布并经过多次修订, 仅1995 年以来就修改了10 多次, 最近一次修改在2003 年5 月。根据新的食品卫生法修正案, 日本将于2006 年5 月起正式实施《食品残留农业化学品肯定列表制度》, 即禁止含有未设定最大残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。日本原先已制定残留标准的农兽药只有350 种, 而世界上实际使用的农兽药数有700 多种,按照日方原规定, 对于没有制定残留限量标准的农兽药, 即使发现市场上某种食品中的残留量较高, 也没有理由处罚和禁止其销售。2004 年8 月公布的“肯定列表”修改和制定了669 种农药、添加剂和动物用药残留标准, 对没有制定残留限量标准的农兽药设定的“ 统一标准” 数值非常低, 仅为0.01PPM 。这实际上就是禁止尚未制定农兽药残留限量标准的食品进入日本。为了进一步强调食品安全, 日本在2003 年颁布了“食品安全基本法”。该法确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”的食品安全理念; 要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运。这样, 日本政府虽然无法要求出口国遵循和日本国内相同的强制性检验程序, 但可根据该法对进口产品进行更严格的审查。

　在日本, 涉及食品安全的专业、专门法律法规很多, 包括食品质量卫生、农产品质量、投入品( 农药、兽药、饲料添加剂等) 质量、动物防疫、植物保护等5 个方面。主要有:“农药取缔法”、“肥料取缔法”、“家禽传染病预防法”、“ 牧场法”、“ 水道法”、“土壤污染防止法”、“ 农林产品品质规格和正确标识法”、“ 植物防疫法”、“ 家畜传染病防治法”、“ 农药管理法”、“ 持续农业法”、“ 改正肥料取缔法”、“ 饲料添加剂安全管理法”、“转基因食品标识法”、“包装容器法”等一系列与农产品质量安全密切相关的法律法规。随着国内对有机农产品需求的扩大, 日本于1992 年颁布了“有机农产品及特别栽培农产品标志标准”和“有机农产品生产管理要领”, 在此基础上, 于2000 年制定并于2001 年4 月1 日正式实施了“日本有机食品生产标准”。此外, 日本还制定了大量的相关配套规章, 为制定和实施标准、检验检测等活动奠定法律依据。根据这些法律、法规, 日本厚生劳动省颁布了2 000 多个农产品质量标准和1 000 多个农药残留标准,农林水产省颁布了351 种农产品品质规格。

　日本保障食品安全的监管机构与制度

　日本负责食品安全的监管部门主要有日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。食品安全委员会是在2003 年7 月设立的, 是主要承担食品安全风险评估和协调职能的直属内阁的机构。主要职能包括实施食品安全风险评估、对风险管理部门( 厚生劳动省、农林水产省等) 进行政策指导与监督, 以及风险信息沟通与公开。该委员会的最高决策机构由7 名委员组成, 他们都是民间专家, 由国会批准并由首相任命。委员会下辖“专门委员会”, 分为三个评估专家组: 一是化学物质评估组, 负责对食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等的风险评估。二是生物评估组, 负责对微生物、病毒、霉菌及自然毒素等的风险评估。三是新食品评估组, 负责对转基因食品、新开发食品等的风险评估。此外, 委员会还设立“事务局”负责日常工作, 其雇员多数来自农林水产省和厚生劳动省等部门。

　日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。随着风险评估职能的剥离而专职风险管理,两部门对内部机构进行了大幅调整。农林水产省成立了消费安全局。下设消费安全政策、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6 个课, 以及1 名消费者信息官。消费安全局的主要负责: 国内生鲜农产品及其粗加工产品在生产环节的质量安全管理; 农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管; 进口动植物检疫; 国产和进口粮食的质量安全性检查; 国内农产品品质、认证和标识的监管; 农产品加工环节中推广“ 危害分析与关键控制点”(H A CCP)方法; 流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设; 农产品质量安全信息的搜集、沟通等。厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局, 下辖的食品保健部改组为食品安全部。除增设食品药品健康影响对策官、食品风险信息官等职位外, 为加强进口食品安全管理, 还增设进口食品安全对策室。食品安全部的主要负责: 食品在加工和流通环节的质量安全监管; 制定食品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准; 对进口农产品和食品的安全检查; 核准食品加工企业的经营许可; 食物中毒事件的调查处理以及发布食品安全信息等。农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工, 也有合作, 各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性, 侧重在这些农产品的生产和加工阶段; 厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性, 侧重在这些食品的进口和流通阶段。农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。

　日本农林水产省和厚生劳动省有完善的农产品质量安全检测监督体系, 全国有48 个道府( 县) 、市, 共设有58 个食品质量检测机构, 负责农产品和食品的监测、鉴定和评估, 以及各政府委托的市场准人和市场监督检验。日本农林水产省消费技术服务中心有7 个分中心, 负责农产品质量安全调查分析, 受理消费者投诉、办理有机食品认证及认证产品的监督管理。消费技术服务中心与地方农业服务机构保持紧密联系, 搜集有关情报并接受监督指导, 形成从农田到餐桌多层面的农产品质量安全检测监督体系。

　日本在食品进口环节的安全保障措施

　日本对进口食品的检验检疫非常严格。所有进口食品都必须通过厚生劳动省管辖的食品检疫所的检查和海关手续之后才能够进入日本国内市场流通。其中新鲜蔬菜、水果、谷物、大豆等和畜产品先要经过农林水产省管辖的植物检疫所和动物检疫所的检疫, 不合格的将被拒收或销毁, 合格的才可以进入食品检疫所的检查程序。其他加工食品及鱼类则直接进入食品检疫所检查。

　由于农林水产省管辖的植物检疫所和动物检疫所, 同厚生劳动省管辖的食品检疫所在检疫目的、检疫项目等方面不同, 经过植物检疫所和动物检疫所的检疫且合格的农产品和食品, 进入食品检疫所的检查程序后并不能保证同样能够合格。食品检疫所官员要首先审查进口文书, 包括进口申请书、有关原材料和成分以及生产过程等的说明书、卫生证明书、检疫结果书等, 结合以往的进口实绩, 决定是否需要检查、免查和禁止进口。“禁止进口”主要是针对来自特定国家和地区的某些食品, 或在命令检查中发现最新检验的60 个进口食品样品中不合格率超过5%, 或存在引发公共健康事件的风险, 或存在食品成分变异可能。

　对需要检查进口的食品采用“自主检查”、“监测检查”和“命令检查”三种级别。“监测检查”是对一般进口食品进行的一种日常抽检。厚生劳动省按照不同的食品类别、以往的不合格率、进口数量( 重量) 、潜在风险的危害程度等确定监测检查计划, 包括需检查项目和抽检率, 由各地食品检疫所具体实施。“命令检查”是强制性逐批进行100%的检验, 由口岸食品检疫所负责实施。“监测检查”和“命令检查”的区别是,前者在受检时不影响货物通关, 但对检验出有问题的食品则要求进口商负责召回、销毁; 后者在受检时货物不得通关。“监测检查”和“命令检查”可以因以往检查中的不良纪录的数量和程度而转化。如果来自同一制造商或加工商的进口食品在以往“测检查”中发现一次违规, 则抽检率提高50%, 发现第二次违规则启动命令检查。另外, 如果进口食品中出现与公共健康有关的突发事件或会引发公共卫生危机的风险,一例违规即可启动指令性检验措施。只有在出口国查明原因并强化了新的监督、检查体系, 确定了防止再次发生的对策等, 确认不会再出现不合格出口食品时,“ 命令检查”才能解除。“自主检查”是进口商的自律行为, 但并不是没有约束。对需要”自主检查“的进口食品, 进口商自选样本送到厚生劳动省指定的检疫机构进行检验, 对检出的问题必须依法报告。与前两种检查不同的是,“监测检查”和“命令检查”是行政性检查, 检查样品由厚生劳动省所属的食品检疫所抽取; ”自主检查“则要求进口商自主抽取样品。但无论是哪一种检查, 检查费用均须进口商支付。

　小结

　 日本是是世界上食品安全保障体系最完善、监管措施最严厉的国家之一, 尤其对进口农产品和食品的检验检疫不但严格而且手续繁琐。所有的进口的动植物农产品及其加工食品首先要通过农林水产省管辖的动物检疫所或植物检疫所的检疫, 然后还要接受厚生劳动省管辖的食品检疫所的检查。日本视我国为家畜口蹄疫的非清洁地区, 拒绝进口我国的生鲜肉类产品。我国的生鲜肉类产品只有经过指定设备加热、消毒处理后才被允许进口。而且, 日本对热加工食品企业的注册要求十分苛刻, 必须经日本官方派员现场考核后才能决定是否认可。即使经过植物检疫所和动物检疫所的检疫且合格的农产品和食品, 进入食品检疫所的检查程序后并不能保证同样能够合格。日本对进口食品的行政性检查包括“监测检查”和“命令检查”。从制度上讲这两项检查措施可以随情况而互换, 但实际情况却是, 一有不利情况立即启用“命令检查”, 而“命令检查”的解除却延耽不决。这些情况实际上构成了对进口食品的贸易壁垒。日本是我国食品出口的最大对象国, 对日食品出口占我国食品出口总额的比例在36%左右。我国又是日本的第二大食品进口来源国, 每年占日本进口食品的14%左右, 仅次于美国。了解日本对食品安全的监管体制及其变化, 有助于我国食品企业开拓日本市场, 增加对日本的食品出口。