对《行政强制法》立法工作中解决几个难点问题的浅见

　　《行政强制法》的立法正在紧锣密鼓地进行。该法的出台将对行政强制措施与行政强制执行予以规范，必将对行政执法工作产生巨大影响。如何借助该法的出台解决质量技术监督执法中的一些困难，使质量技监部门能够更有效地履行职能，这是我们必须思考的问题。笔者认为，质量技术监督部门在该法制定过程中，对争议问题要积极把自己的声音和看法传递给立法机关，以便日后出台的《行政强制法》更加切合质量技术监督工作。

　　首先，在行政强制措施上，要积极争取法律赋予质量技术监督部门查询、冻结银行账户的权力。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。一般情况下包括对公民人身自由的暂时性限制，对场所、设施或者财物的查封，对财物的扣押，对存款、汇款、有价证券等的冻结等方式。

　　目前，法律赋予行政机关的行政强制措施往往限于查封和扣押，较少赋予行政机关查询、冻结银行账户的权力。如《产品质量法》、《特种设备安全监察条例》和《工业产品生产许可证管理条例》等法律法规都仅授予质量技术监督部门查封和扣押的权力。质量技术监督部门查询、冻结权力的缺失，使很多处罚案件执行不到位。即便质量技术监督部门申请人民法院行政财产保全，但在以效率优先的行政执法领域，这一措施有时也无法满足办案的需要，往往贻误对行政相对人财产控制的时机。在这种情况下，一些行政机关为保证行政处罚到位就在打法律的“擦边球”上动脑筋，如有的滥用扣押等行政强制措施，扩大所扣押财产的价值；有的以行政相对人涉嫌犯罪为由要求公安机关立案，公安机关立案冻结行政相对人财产后，再移交行政机关。其他行政强制措施和刑事措施的滥用，不仅有碍于依法行政水平的提高和质量技术监督部门职能的履行，也必将破坏整个社会法治环境。

　　事实上，赋予质量技术监督部门足够的行政强制措施，本质上不影响行政相对人的合法权利。虽然行政强制的实施会影响行政相对人的权益，但是在国家其他配套法规如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》已经出台的情况下，行政相对人的合法权益可以通过事后救济得到有效保障。权衡利弊，我们应该积极建议立法部门赋予质量技术监督部门查询、冻结银行账户的权力。

　　其次，在行政强制执行程序上，要废除法定起诉期限届满后方可申请强制执行的规定，对具体行政行为在法定期限内不履行的，行政机关可以通过申请人民法院强制执行来确保具体行政行为的履行到位。但是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条却规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。该条规定将申请法院强制执行权利规定在法定起诉期限（一般情况下为3个月）届满之后，在客观上也导致一些行政处罚案件未能执行到位。我们认为，应该取消法定起诉期限届满后方可申请强制执行的规定。

　　具体理由是：第一，在理论上，具体行政行为一旦做出，便具有确定力、拘束力和执行力，对所有人都具有法律效力。据此，一旦行政相对人在指定期限届满后未履行行政处罚决定的，行政机关就可以申请人民法院强制执行。如果要等到被执行人的法定起诉期限届满后方能申请执行，且要求行政机关提供行政相对人财产线索，这种情况下很多案件是无法执行到位的。因此，该规定有悖行政行为的确定力、拘束力和执行力理论。

　　第二，在法律规定上，《行政诉讼法》第66条规定，公民法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。该规定并没有要求行政机关只能在法定起诉期限届满后才能申请执行。此外，《行政处罚法》第44条和第45条规定，行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。《行政诉讼法》第44条也规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。因此，对法定起诉期限届满方可申请强制执行的司法解释是不符合行政复议和诉讼不停止执行的法律规定。

　　第三，在权利救济上，一旦行政相对人在指定期限届满仍未履行行政处罚决定的，行政机关就可以申请人民法院强制执行的做法在本质上不影响行政相对人合法权益。因为，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》已经赋予行政相对人求救权利，即便执行所依据的具体行政行为在行政诉讼中被撤销，我们也可以通过执行回转和国家赔偿来保障行政相对人的合法权益。

　　三、在行政强制执行体制上，建议全部归口人民法院执行，立法中有三种意见。一是维持现状，采用申请法院强制为主，行政机关自行执行为辅的体制。即只有在法律特别授权的情况下，行政机关才能自行强制执行，否则，都必须申请人民法院执行。二是赋予行政机关强制执行权力。三是行政强制执行全部归口人民法院。

　　我们认为，在赋予行政机关足够行政强制措施方式的情况下，可以采纳第三种意见将强制执行全部归口人民法院。理由如下：第一，人民法院多年的实际执行工作，不仅积累了丰富的经验，也锻炼和培养了一批高素质的执行队伍，将强制执行全部归口人民法院有利于执行工作。况且，行政强制执行在实施时间多一道司法审查关，有利于减少不当和错误。

　　第二，有利于树立政府机构的良好形象。如果赋予全部行政执法机关强制执行权利，会导致各个部门都在行使行政强制执行权，一旦有些部门不依法执行就会给政府机构形象抹黑。全部归口法院强制执行，有利于管理和控制。

　　第三，符合经济行政原则。所有的制度设计都必须考虑成本和收益，必须做到经济可行。行政强制执行是为实现行政决定的内容，有关国家机关依法实施的强制手段，如将扣押的财产拍卖，将银行冻结的存款划拨等等。行政强制执行具有明显的强制性和暴力性，比较容易产生冲突，如果赋予全部行政执法机关强制执行权利，各个部门势必要增加人员，添置设备，还要为保护执法人员人身安全购买装备，否则，行政强制执行将无法有效开展。但是，如果每个行政机关的强制执行量不大的话，各部门大而全的做法无疑会导致大量行政资源浪费。

　　综上所述，在赋予行政机关足够行政强制措施方式，使其能够有效控制行政相对人财产的情况下，将行政强制执行权赋予人民法院，一则在不影响行政效率的同时充分保护了行政相对人合法权益，二则也有利于权力的分权和制衡，避免权力过分集中带来的弊端。

　　（作者单位：上海市质量技监局）