不能通过权力促成垄断

　　当越来越多的司机开始抱怨工行牡丹交通卡补卡费过高，怀疑银行方面“不当获利”，并通过各种途径寻找说法的时候，他们听到了好消息——中国工商银行北京分行正在酝酿调整牡丹交通卡开卡和补卡的收费方式及收费标准，补卡手续费近期内可能调低。促使工商银行做出这一决定的是法院在不久前做出的一个判决。在一场持续了10个月的诉讼中，北京某市民以不当得利为由，要求中国工商银行北京分行停止执行自定的牡丹交通卡100元补卡费的收费标准。北京市一中院终审判处工行返还原告部分补卡费及利息。

　　自2000年6月北京市两位律师列举牡丹交通卡“六大罪状”，状告牡丹交通卡违反法律、侵犯消费者合法权益这一案件开始，类似诉讼不断增多，但直到上文提到的那场官司，工行始终胜诉的局面才被打破。不少司机朋友称之为“胳膊对大腿的胜利”。

　　然而，尽管工行北京分行在败诉后发布了关于“牡丹交通卡收费”的声明，但它的态度依然强硬，表现着“大腿”固有的力度。声明称，工行的行为是合法商业行为，并未构成“不当得利”，由于代缴罚款只是牡丹交通卡中的一项功能，从本质上讲，牡丹交通卡提供的服务仍是商业性的。声明透露出的另外一层意思是说，输官司只是个意外，以后我该怎么干还怎么干！

　　工行的态度定然让不少人在大失所望的同时，怀疑垄断行业背后的力量。交管部门与银行合作推出交通卡，的确有利于交通管理，但同时也带来了一些现实的问题。据知情人士透露，牡丹交通卡是工行北京分行主动找交管局“合作”的结果。这种合作，确实方便了交管局的管理，也为持卡人缴纳罚款带来了一定便利。但是，无利不起早，银行可不是活雷锋，它有着自己的小算盘。在银行看来，拥有驾照的群体是“高端优良客户”。银行通过交通卡，不但牢牢掌握了一批客户，同时给自己带来了相当数量的资金流入，利益巨大。因此，银行不但不该向持卡人收“成本费”，还应向政府缴纳“特许经营费”。否则，政府就应该允许任何符合条件的银行或其他机构开展这项业务。当年，其他银行对工行独家经营这一业务眼红得不得了。中国银行某官员就曾毫不掩饰地抱怨工行北京分行与交管局联手推出牡丹交通卡“属不正当竞争”，因为该行“一下子就搞到100多万储户”（目前已发展到300多万）。

　　在眼红牡丹交通卡的同时，也有银行依葫芦画瓢，联合政府部门推出了类似的“服务”。2002年，北京市地方税务局开始启用“IC卡征管协查系统”征收、查验个人机动车车船使用（牌照）税。据相关通告，该市所有私家车的此种税项，必须凭IC卡方能缴纳。而这种IC卡是由农业银行北京分行独家发行的。目前，与牡丹交通卡类似的由政府部门与金融机构“合作”推出的各种银行卡，正在许多地方、许多行业蔓延。

　　所有曾经补办牡丹交通卡的司机，都认为银行收的补卡费有点“黑”。不少人认为，银行之所以敢收取高额补卡费，根源在交通管理部门。他们表示，希望阻止工行利用其独占地位明目张胆地侵害消费者权益的做法；或要求其按国家发改委等4部委的有关规定将收费标准报物价部门审批；或废除只委托一家银行的做法，多委托几家银行来做这件事，以打破发卡行垄断市场的局面。

　　至于银行是否涉嫌垄断，垄断是否由交管局促成等问题，银行方面和交管局当然会予以否定。有关专家在对银行向司机提供牡丹交通卡服务的性质进行分析时认为，从理论上看，有3种解释：政府授权——交管局将其部分职能授权给银行行使；政府业务外包——交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理；政府购买——政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。而上述3种情况的一致之处在于，政府向银行支付报酬，银行在该业务中的所有利润都应该来自政府支付的报酬。

　　照理说，交通管理中的罚款和扣分，本来是政府与司机之间的事情。政府和司机出于便利、高效的考虑，可能同时都有利用银行完成这项工作的意愿；也就是说，银行提供服务，对政府和司机双方都有好处。在这种情况下，“可以”由政府和司机分摊这种服务的成本。发行牡丹交通卡，是商业行为与政府管理职能混合在一起的服务，具备商业运作和行政管理的双重特点，即行政管理的强制性、垄断性与商业运作的利润最大化的结合。因此，必须警惕商业机构利用政府的行政权力形成商业垄断，使司机完全失去了面对商业行为本应拥有的自由选择权。

　　我们知道，公共服务市场化的原则是用市场竞争的原则化解行政垄断的危害，而独家指定发行交通卡的做法，不但没有通过市场竞争有效化解行政垄断，反而任由银行把垄断性的行政权力转化成商业垄断，虽然给政府和司机带来了一些好处，但同时又造成了一个大的坏处，这在根本上与改革的初衷南辕北辙。
虽然追求垄断是各类社会组织的天然倾向，但因为它有可能对公众利益造成损害，所以政府不仅不能给垄断提供方便，更不能通过自己的行为促成和加强垄断。公共服务市场化，本可以做得更合理一些，但我们目前所能看到的情况令人失望。