成都质监胜出CCC家电行政诉讼案

编者按

　　自强制性产品认证（CCC认证）行政执法开展以来，有关执法主体资格、执法领域问题一直是各级质检部门关注的焦点问题。成都市质量技术监督局青白江分局行政诉讼胜诉案，是CCC认证行政执法方面的一个典型案例。通过该案例的报道，以期能引导地方质检部门充分发挥工作的主动性、创造性和开拓性，更好地解决长期以来困扰部分地方质检部门的CCC认证行政执法主体资格、执法领域问题。

　　执法队员谢宏宇、张廷翠做梦也没有想到，2006年8月的一次普通执法，竟会引来一场长达8个月的诉讼。同样，令他们也没有想到的是，这场诉讼引起了上上下下、来自方方面面的高度关注。

　　“我们虽然胜诉了，但我们赢得不轻松。”直到今年4月底，拿到胜诉判决的那一刻，他们悬着的心才落了下来。

　　事情还得从头说起。去年8月，成都市质量技术监督局青白江分局（以下简称青白江分局）在辖区内开展CCC认证行政执法检查中，对怡洲家电商场和百家电器业主刘娟擅自销售未经CCC认证的插座、吸油烟机等家用电器产品的行为，依法实施了处罚。

　　“其实，早在去年7月，我们对9家家电商场和个体经营者进行调查摸底时，就发现这9家商场的家电产品不同程度地存在未经CCC认证现象。执法人员要求其在一周内整改，一周后执法检查。10天后进行专项执法检查时，对3家涉嫌未经CCC认证的部分产品予以查封，并作出5000元罚款的处罚。”谢宏宇介绍说。

　　但是，怡洲家电商场觉得不解，认为该公司购进的“丽派”插座，进货时有进货票，有当地相关部门作出的检验报告复印件，而且该插座还有“实用新型专利证书”。

　　同样不解的还有百家电器的业主刘娟。刘娟说，2005年10月，她从成都市城隍庙某电器行批发购进5台樱花牌吸油烟机，每台进价220元。购货时，自己严格执行了进货检查验收制度，验明了产品的合格证和标识，这5台吸油烟机有厂名、厂址、合格证，机体上还有“中国中轻产品质量保障中心和世界名优产品推荐中心”颁发的“中国名优产品”证。因此，在进货和销售过程中，没有违法行为，所以不能受到处罚。

　　行政处罚决定书下达后，怡洲家电商场和刘娟不服，以青白江分局不具备《认证认可条例》授权的执法主体资格和根据国务院“三定”规定，流通领域商品质量监督管理应由工商部门负责为由，向成都市青白江区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销青白江分局作出的行政处罚决定。

　　一审法院审理后，认定青白江分局越权执法，应当将案件移送工商部门查处，并作出了撤销青白江分局行政处罚决定的判决。

　　“认证市场的监管不仅包括生产企业，也包括销售和经营性使用的企业。对于生产者不在本辖区内的商品，更多的需要商品流通领域的企业参与到落实CCC认证制度的工作中来。” 成都市质量技监局评审处的徐爱中如是说。

　　“那时我们非常着急。如同特种设备、纤维、计量等行政执法工作一样，CCC认证行政执法是一项专项执法。一审败诉对我们压力很大。”当时青白江分局分管执法的副局长张仁平更是感到肩上担子的沉重。

　　“对销售未经CCC认证的产品，实施执法检查和行政处罚，是依法行政和履行职责的表现。” 成都市质量技监局法规处的张渝民告诉记者。

　　2006年12月20日，青白江分局不服成都市青白江区人民法院一审行政判决，遂向成都市中级人民法院提起上诉。

　　日前，成都市中级人民法院已经做出终审判决。二审法院撤销了一审行政判决，维持了青白江分局对家电商场及业主刘娟的行政处罚决定。

　　国家质检总局：质量技监部门CCC认证执法主体地位明确

　　CCC家电行政诉讼案引起了国家质检总局和国家认监委的高度重视。

　　一审判决后，四川省、成都市质量技术监督局随即向国家质检总局法规司和国家认监委汇报，并请求国家认监委对该案进行指导和支持。

　　国家质检总局法规司以质检法函的形式，回复了四川省质量技监局，函中指出，根据《国务院转批国家质量技术监督局质量技术监督管理体制改革方案的通知》（国发[1999]8号）精神，质量技术监督系统实行省级以下垂直管理的现行体制下，省、市（地）、县级质量技术监督局均具备认证行政执法主体资格。

　　记者通过相关人士了解到，质量技监部门在流通领域的CCC认证行政执法主体地位有明确的法律和政策依据。

　　首先，《认证认可条例》作为我国当前调整和规范全国认证认可活动的惟一一部专门的行政法规，明确而具体地规定了CCC认证行政执法的主体和领域，即执法主体为国家认监委和地方各级质检部门；执法领域为生产、销售、进口和其他经营性活动4个环节，而销售、进口属于流通领域范畴。

　　“4个环节紧密相连，不可分割，是我国设立强制性产品认证制度的主旨以及该制度管理体制和自身完整性的必然要求。”该人士认为，如果简单地将流通领域销售环节CCC认证行政执法权人为地分离开来，势必会影响到CCC认证制度的统一性、严肃性；势必会造成CCC认证行政执法工作又出现政出多门，多头管理，职责不清的现象，这既破坏了《认证认可条例》规定的CCC认证制度“四统一”的原则，也不符合我国依法行政和建立法治政府的要求。

　　其次，《认证认可条例》第72条规定了本条例规定的行政处罚，由国务院认证认可监管部门或者其授权的地方认证监管部门，按照各自职责实施。

　　而且，2002年下发的《国务院办公厅关于加强认证认可工作的通知》，在国家认监委主要任务和工作重点中明确要求，地方质检部门要整顿和规范认证市场，要加强市场上认证商品的监督检查，严厉查处CCC认证违法行为。

　　同时，CCC认证行政执法是一项专业性和技术性很强的行政执法工作，它不同于一般的产品质量行政执法，其技术含量较高，要求行政执法人员必须具有较高的专业技术素质和能力。

　　据了解，自CCC认证制度实施以来，国家认监委建立了专门的CCC认证行政执法信息系统，为地方质检部门配备了识别标志真伪的专门执法工具，实现了国家认监委与地方质检部门、地方质检部门与指定认证机构之间的接口。

　　法院：“三定”及《认证认可条例》相关规定与《产品质量法》等法律、法规的规定并不冲突

　　从源头上抓质量是质检工作的一项重要职能。但是，市、县级质量技术监督部门在流通领域究竟能不能进行CCC认证行政执法？这个曾经给青白江分局执法人员带来困惑的话题，也在近日有了答案。

　　二审法院对青白江分局提供的证据予以采信，撤销一审判决，维持青白江分局所作的行政处罚决定。其理由有三：

　　第一，国务院办公厅56号文（“三定”规定）虽然从原则上明确了质量技监部门负责生产领域、工商部门负责流通领域的商品质量监督管理，但《产品质量法》同时规定，法律、行政法规对行使行政处罚的机关另有规定的，依照法律、行政法规的规定执行。并且国务院办公厅56号文也明确规定，按照国务院授权，将认证认可工作的行政管理职能，交由国家质检总局管理的国家认监委承担。《认证认可条例》是按照法律的规定，由国务院颁布实施的、目前调整和规范全国认证认可活动的惟一一部专门的行政法规，该条例就CCC认证的执法主体、执法领域等所作出的规定，与《产品质量法》等法律、法规的规定并不冲突，应当依法适用。

　　第二，根据《认证认可条例》以及国家质检总局、国家认监委联合下发的部门规范性文件规定，地方各级质量技术监督部门有权对流通领域CCC认证违法行为实施行政处罚。

　　第三，国家质检总局关于解释质量技术监督现行管理体制的复函，虽是部门的规范性文件，但其是作为主管全国认证认可工作的管理部门为指导《认证认可条例》的贯彻执行，明确认证监管主体而作出的具体解释，应当予以适用。根据该复函的规定，省、市（地）、县级质量技术监部门均具有认证监管职能，具备强制性产品认证行政执法主体资格。

　　专家：如何看待执法主体问题

　　备受关注的“CCC家电行政诉讼案”虽已审结，但此案的意义远没有终结。

　　记者了解到，在全国其他地方，类似的案件时有发生。2005年，成都市金牛区人民法院对成都市质量技监局稽查分局涉及的CCC执法案件做出了胜诉判决，该案上诉到成都市中级人民法院后，成都市中院维持原判，法院并未对质量技监部门认证执法主体提出异议。

　　“强制性产品认证，即CCC认证，是政府为保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境、保护国家安全，依照法律法规实施的一种产品合格评定制度，它由国家认监委指定的认证机构负责认证的具体实施，并对认证结果负责，地方质检部门对列入强制性认证产品目录的产品实施监督。”有关法律专家分析说。

　　就执法主体问题，行政法专家、国家行政学院法学教授熊文钊也指出，案件的关键在于成都市质量技监局是否具备强制性产品认证行政执法主体资格。

　　根据《产品质量法》第8条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”

　　“显然，强制性产品认证执法工作属于质量监督工作范围，依照此法律条款的规定，成都市质量技术监督局具备强制性产品认证行政执法主体资格。”熊文钊说，“而且，只有其他‘法律’对产品质量监督工作另有规定的，才从其规定”。

　　国务院《认证认可条例》第4条第二款规定：国家对认证认可工作实行在国务院认证认可监督管理部门统一管理、监督和综合协调下，各有关方面共同实施的工作机制。国务院办公厅2001年8月7日发布的《关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（即“三定方案”）第一条规定：“按照国务院授权，将认证认可和标准化行政管理职能，分别交给国家质检总局管理的国家认监委和国家标准委员承担。”同时，国质检法函（2005）66号《关于市县级质监部门认证监管职能的复函》是国家质检总局作为主管全国认证认可工作的管理部门为指导《认证认可条例》的贯彻执行，明确认证监管主体而作出的具体解释，该复函规定：省、市（地）、县级质量技术监部门均具有认证监管职能，具备强制性产品认证行政执法主体资格。熊文钊认为，由以上规定可以明确国家各级质量技术监督部门都具备强制性产品认证行政执法主体资格。

　　熊文钊强调说，其中主要引起争议的是国务院办公厅关于国家质检总局的“三定方案”第一条第二款规定：将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局。国务院办公厅所颁布的“三定方案”既不是行政法规，也不是行政规章，只能算是行政规范性文件，其不能与《产品质量法》相抵触。因此，该案的二审法院适用《产品质量法》的规定是正确的。