北京检验检疫局让权力循法治之轨而行

　　让每一个执法者都崇法

　　2013年，北京检验检疫局“崇法尚誉，敬业重德”的核心价值观甫一出炉，齐京安局长提出“崇法”就要让理念落地，法律意识自觉。于是该局法制宣传培训以此为目标，开展系列活动。

　　一时间法治文化专栏上了墙，“法治文化专刊”入了检验检疫人员的信箱，各种法治理论文章、法治热点成了大家茶余饭后的谈资；在该局门户网站“普法广角”栏目，可以看到《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》2013年修改情况及解读、《中华人民共和国食品安全法》八大亮点、《中华人民共和国行政强制法》专题解读、新《出入境人员携带物检疫管理办法》等一系列政策解读，以及“以案说法”等专栏；为了让威严的法律宣传升温，该局将法治宣传标识和海报做得鲜活、有趣；在法治文化主题演讲中，检验检疫人员将执法工作中的点点滴滴凝炼成依法行政的生动诠释；今年，该局又将质检系统法治文化巡回演讲团请进来；还有法律知识网上答题、法律知识竞赛，行政争议处理模拟对抗赛、组织行政诉讼庭审旁听、收看法治专题晚会、创作普法漫画、表演法治小品……浓郁的宣传氛围，使“崇法”理念在检验检疫人员心中扎根。

　　说到培训方面，北京检验检疫局法制处处长于维政介绍了“四个兼顾”：一是培训对象兼顾“广度”与“深度”，组织党组中心组集中学法，对全局检验检疫人员和技术人员开展法律公共知识培训，对新入局人员举办基础法律知识培训，定期举办法制工作人员专项培训，开展行政处罚、行政争议岗位练兵和技能竞赛；二是培训内容兼顾重点和热点，既针对检验检疫基本法律法规开展重点培训，也开展行政强制法、政府信息公开条例等新颁布的热点法规培训；三是培训师资要专业人士与“自产”专家相兼顾，既聘请高等院校、法院、律师事务所的学者专家专题授课，也安排本单位的法律专家、执法经验丰富的老同志现身说法；四是培训方式要课堂教学与自主学习相兼顾，安排大量的讲座、培训，也发放书籍资料、布置在线学习任务、进行知识测试，督促职工自主学习，将课堂延伸到课外。

　　让每一项决策更科学

　　为了保证行政决策依法、科学、民主，北京检验检疫局2012年修订了《规范性文件管理办法》，设定了更严格的程序要求，以切实把好规范性文件的准入关、审查关和评估关。该局所有规范性文件制定前，必须经过立项论证和审批，对必要性和可行性进行论证，论证通过后，才能进入制定程序。立项后形成的文件草案，由法制部门进行合法性审查，通过审查后再提交局务会议或党组会议审议。会议审议通过后，一部规范性文件才算正式“出炉”。发布后的规范性文件，还要接受每年一度的定期清理和评估，以便及时修改或废止。

　　把好了关，还要集思广益，该局将征求意见设定为规范性文件制定的必经环节。所有规范性文件草案必须在全局范围征求意见，必要的时候召开征求意见会议，涉及重大事项或者关系群众切身利益的规范性文件，要向社会征求意见，涉及其他行政机关的，还要征求其他行政机关的意见。同时调研也是重要一环，该局仅2012年、2013年就完成了40多项业务调研，这些调研成果有的为行政决策提供了科学依据，有的则直接转化为最后的管理措施。

　　立项论证和审批，确保出台的规范性文件确实出于行政管理和执法的需要，大大减少了随意制发的现象，既节约了行政成本，也有效规范了行政权力。严格的合法性审查，避免了规范性文件“不规范”，定期的清理评估则可以有效解决规范性文件内容滞后、与上位法冲突、相互间不协调等问题。2012年，北京检验检疫局对全局104个规范性文件进行了集中清理，最终保留文件37个，修改文件12个，废止文件55个；2013年又开展了年度清理，废止文件1个，保留有效文件63个。

　　此外，北京检验检疫局每作出一个重大决策，都要经过严格的程序，通过调查走访、召开座谈会，直接听取进出口企业的意见，邀请专家学者进行研究论证，开展风险分析评估，提交法制部门进行合法性分析，相关部门集体讨论决定……形式多样的听取意见和公开集体讨论，使该局的决策更加科学，更加切合实际。

　　让每一次执法都规范

　　执法规范不是说在嘴上、写在纸上，北京检验检疫局实实在在地通过大力推进行政执法标准化工程，让权力在阳光下运行，用科学的程序规范具体执法行为，用细化的自由裁量规则压缩权力的“弹性空间”。

　　推进行政权力阳光运行是规范的第一步，北京检验检疫局在门户网站公开了执法依据、工作时限、收费标准、检验检疫业务办理流程，设置行政许可事项专栏，公开了本单位负责实施和初审的10个行政许可事项，对部分有条件的许可项目实行网上审批，自2012年开始对行政许可窗口实行考核评议。

　　为了提高行政执法程序的科学性，北京检验检疫局不仅建立了完备的执法制度，制定了可操作性强的程序文件，还开展了检验检疫行政执法程序科学性的专项研究。该研究全面梳理了重点执法流程，针对薄弱环节进行执法程序的重建与优化，如完善了入境旅客携带物截留的权利告知程序，制定了行政处罚权利义务告知书、授权委托书等多个应用模板，并出版了《出入境检验检疫行政处罚程序实务指南》一书，成为办案人员的必备参考书。目前，该研究的多项成果已经应用于北京检验检疫局行政执法实践活动中，进一步强化了检验检疫人员的程序意识。

　　让权力运行有规则，让裁量行使有标尺，是北京检验检疫局行政处罚工作一贯坚持的理念。早在2008年，该局便制定了《行政处罚自由裁量权行使规则》，对重大案件以集体讨论的方式行使自由裁量权；2012年，又出台了行政处罚自由裁量基准，对已实施的法律法规和质检总局规章中涉及的所有检验检疫罚则，采取逐条逐款列举的方式设定基准，清晰明确，一目了然。用办案人员自己的话说，这个基准为他们提供了一把精准而且实用的自由裁量的“尺子”。

　　为了避免行政处罚中出现法律适用不统一、同案不同罚的问题，2013年，北京检验检疫局选取27个行政处罚典型案例，完成了5万余字的指导案例编写，作为全局检验检疫人员的培训教材。为实现指导案例发布的常态化，该局决定今后将按年度发布行政处罚指导案例，并逐步在投诉举报、政府信息公开等其他工作领域推行案例指导制度，以典型案例促进执法规范化。

　　“我们推行的行政执法标准化工程，就是要给每一个执法行为都定制一个‘框框’，让自由裁量不再‘自由’。”于维政说，行政执法标准化可以用程序公正保证实体公正，切断了检验检疫人员权力寻租的渠道、压缩了权力运行中的弹性空间，确保行政权力的依法运行。

　　让每一项监督都落实

　　为了加强工作质量检查，实现对执法行为的有效监督，北京检验检疫局有一套自己的“组合拳”：编写职权目录一览表、权力运行一览表，绘制权力运行图；为首都国际机场旅检现场配备30余台执法记录仪，要求现场执法中必须全程佩带，实现了对执法活动的智能化、全程化监督。2013年，北京检验检疫局开始全面建立业务影像记录，规定了5类拍摄范围，明确了不同类别监管对象的具体拍摄要求，截至2013年11月，已建立了3000余批货物的影像记录。业务影像记录不仅固定了现场执法证据，也能更好地监督现场执法行为。

　　工作质量审核检查和行政执法案卷评查，是北京检验检疫局监督检查的有力抓手。稽查部门采用现场核查和证单抽查的方式，对规章制度执行情况、检验检疫证单质量等进行重点检查，每年抽取检验检疫证单上千份，根据检查结果开具书面纠正措施和预防措施。自2005年以来，该局在工作质量检查中发现问题200多个，开具纠正措施239个，预防措施42个。法制部门每年开展行政处罚和行政许可案卷评查，对检查中发现的问题，要求检查对象限期整改。行政许可项目的24个检查考核要点覆盖了政务公开、办理时限、窗口建设、收费管理各个环节，实现了全方位监督。

　　除了定期的专项检查，北京检验检疫局已经将执法监督检查渗透到行政处罚案件的查处过程和行政复议案件审理过程。一旦发现执法不规范的现象，或者发现潜在的执法风险，法制部门就会迅速反馈到相关部门，要求其整改或完善工作程序，直至符合相关法律规定。

　　让每一个矛盾都化解

　　随着经济社会的快速发展，各类矛盾纠纷有所增加，面对“多发多样”的社会矛盾，北京检验检疫局按照“办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法，解决问题用法”的理念，及时跟进，通过建立健全投诉举报、信访、行政复议等工作制度，使各类矛盾得到了有效化解。

　　该局处理业务投诉的首要原则是“迅速”。长则一周，短则当日即给投诉人回复。他们认真核实每一个社会举报，需要立案查处的严格依照法律规定进行查处，并及时反馈查处结果，做到件件有着落，事事有结果。近几年来，该局业务投诉处理率、时限符合率及顾客满意度均为100%。2013年，该局开展了“12365热线局长接待日活动”，当天共受理处置群众电话咨询83件，受理群众来访举报1件。

　　对重要信访事项，北京检验检疫局建立了案情会商制度，由信访主责部门联合法制部门、业务管理部门等进行集体研究讨论，形成一致意见后进行答复；对信访中暴露出的工作问题，则以建议书的方式及时反馈相关部门，以便进一步改进工作，避免再次发生类似的矛盾和纠纷。

　　为了进一步畅通行政复议渠道，北京检验检疫局在外网设置行政复议专栏，公布了行政复议申请指南，提供行政复议申请书格式文本下载，引导行政相对人通过行政复议渠道，合法理性地表达利益诉求。2011年至2013年北京检验检疫局连续3年开展了行政复议岗位练兵活动，对全局行政复议工作人员进行专题培训，开展实战练兵；开展行政复议统计分析，收集行政复议典型案例，并开展案例教学，有效提高了应对水平。

　　让每一条经验都推广

　　在近年来的依法行政工作中，北京检验检疫局各分支机构涌现出不少好的经验、做法，为了更好地推广这些经验，该局以质检系统依法行政示范单位创建活动为契机，将全局所有分支机构纳入创建范围，并将该项活动列入2013年法制重点工作。2013年11月，各创建单位在依法行政示范单位评选暨经验交流会上现场进行汇报，向全局介绍本单位依法行政工作经验。通过现场评分，最终评选出4个示范单位。

　　创建活动期间，北京检验检疫局十分注重宣传和营造活动氛围，2013年7月份组织创建单位依法行政宣传展板集中展示，并评选出全局优秀展板；及时收集、总结各创建单位的活动信息，撰写专题信息，进行集中宣传，现场评选的模式，起到了很好的经验交流的作用。

　　此外，法制工作研究小组、岗位练兵和技能竞赛也是北京局交流、推广经验的重要平台。法制工作研究小组由该局法制骨干组成，定期开展活动，讨论交流执法工作；在法制岗位练兵活动中，该局充分发挥法律专家和法制骨干的作用，开展专家授课、执法能手讲课等活动，促进一线检验检疫人员之间经验交流，2012年还实行了行政处罚交流办案，设置集中练兵点，促进了办案经验交流，帮助检验检疫人员掌握不同类型案件的办案要求与技巧。

　　依法行政是行政执法机关的生命线，让权力在法治的轨道上运行，是依法行政的最终落脚点。近年来，北京检验检疫局在推进依法行政工作中做了很多探索，也取得了一些成绩，但客观来看，与国家对法治政府的要求还有一定差距。北京检验检疫局在2013年的法制工作会议上提出，要实现“全局工作法治化，法治工作全局化”。对此，北京检验检疫局的思路是加强制度建设，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导执法行为；继续完善重大行政决策机制，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道；加大政务公开力度，让权力真正在阳光下健康运行；将依法行政作为考核各部门和各级领导工作的一个重要指标，我们相信，在未来依法行政的道路上，北京检验检疫局的步子将迈得更大、更坚实。