关于检验检疫职能调整的思考之对顶层设计的思考

　　“顶层设计”原是一个工程学术语，现在正成为新的政治名词。其在管理学上的意思，是在制定法律规章或规则时，要利国为民、定位准确、职能清楚、着眼长远、统揽全局。其主要特征为，一是顶层决定性，核心理念与目标都源自顶层，所以顶层决定底层的行为和方向；二是整体关联性，设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标相互关联；三是方向的正确性，设计必须符合客观规律，在实践中如果出现问题，要追根溯源，在最高层次上寻求问题的解决之道。

　　正因如此，顶层设计关系到一个国家或组织系统的生存与未来。

　　按照国家质检总局支树平局长“注重研究大局”的要求，笔者在探究这次检验检疫职能调整时，不自觉地想到了检验检疫顶层设计。纵观中国检验检疫近年来发生的很多事情，现在出现问题的原因在于，过去为适应国情给予检验检疫机构的一些“优惠政策”没有随着形势发展而调整完善。

　　根源在哪里？检验检疫是一个在新中国成立后才出现的新机构。“新”就意味着基础设施不健全、人才少、技术落后。建国初期和1978年改革开放初期，国家财政没有足够的资金投给检验检疫。因此，在制定检验检疫法律规章时，就给予检验检疫机构一些审批、收费项目。其目地是为充分调动检验检疫机构的积极性，鼓励检验检疫机构自力更生、发展自己。富有开拓、创新精神的检验检疫人只用了30多年时间，就把一个基础十分薄弱的检验检疫机构变成了日新月异、硕果累累的新部门。与此同时，在借鉴国际经验基础上，逐步形成以《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《食品卫生法》等法律为主体、配套体系基本完整、监管要素齐备的顶层设计。其间，虽然也做过微调，但核心内容、运行方式没有大变化。

　　在以上顶层设计引领下，中国检验检疫人不辱使命，在严把国门、应对非典等重大疫情、保证农林牧渔安全及人民健康和维护国家利益及外贸秩序等方面发挥了不可替代的重要作用。特别是近年来，全国质检系统在“十二字方针”指导下，开辟了中国出入境检验检疫事业发展的新纪元。

　　《易经》告诉我们，定位、方向、速度三者决定成功。也就是说，定位即顶层设计最重要，方向永远比速度更优先。定位不准、方向偏离，你干得越多、越快、越不利。由于在中国检验检疫发展过程中没有敏锐地、及时地顺势修善不适合形势发展的检验检疫法律法规相关条款，所以在取得辉煌成就的同时，逐渐暴露出顶层设计和定位滞后、不适应时代发展要求的弱点。其主要弱点为：国家财政以收定支，检验检疫收入越多得到的拨款越多。

　　有什么样的顶层设计，就有什么样的思维模式和行为方式。虽然国家质检总局从来没把收费当成考核指标，但收费无意之中成了部分检验检疫人员追求的目标。在收费的利益驱动下，出现了重出口监管轻进口检验、重服务轻执法、重收费轻管住管好等“本末倒置”现象。有收入的出口产品成了监管的重点，应该管却无收费或收费少的检疫、执法、进口监管项目却被冷落忽视。想收入、忙收入，不仅淡化削弱了检验检疫部门抓质量、保安全、促发展的核心价值，也引起了外界普遍关注。网上开始夸大炒作检验检疫的收费问题，原本是为国家收费被炒作成自己收费。从2012年起，国家发改委在一年多时间里会同财政部先后三次发文减免检验检疫收费项目或降低标准。辛辛苦苦为国家收费，严格实行“收支两条线”制度的检验检疫部门成了阻碍外贸稳定增长、增加进出口企业负担的活靶子和“替罪羊”。为什么会这样？“都是钱惹的祸”一位基层检验检疫人员无意间的感慨让人浮想联翩。政府的主要职责是为公共利益服务。如果一个政府追求自身利益的最大化，或与民、与企业争利，就会被指责、被整改。再好的顶层设计也不是一劳永逸的，都需根据形势发展不断完善。

　　改革开放30多年了，中国已成为全球第二大经济体。党的十八大报告指出，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。以习近平为总书记的党中央已发出了强烈的转变职能信号，推出了一系列新举措，全面深化改革是大势所趋、人心所向。中国质检人应胸怀全局，顺应潮流，主动进行顶层设计，才能开创新局面。

　　一谈到顶层设计，有人劝我别谈这事，说这会得罪领导。可在检验检疫面临挑战时，我们责无旁贷，必须积极谏言。在此，笔者以在检验检疫系统工作23年的经验和见闻，本着对检验检疫事业的挚爱和使命感，谈一下自己对顶层设计的粗略想法：

　　一要尽快着手进行顶层设计。当前，中国检验检疫事业发展处于关键时期，进一步完善检验检疫法律法规、调整事业发展方向，意义重大。成长本身就是一个不断完善自己的过程。为避免“头痛医头脚痛医脚”现象，必须从源头上化解积弊，主动进行顶层设计。这就是抓住这次职能调整的机遇，建议国家重新审查《进出口商品检验法》《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》《食品安全法》等法律，修改不适合科学发展观和新形势的法律条款和制度。凡是涉及管不好、不应该管的有自身利益驱动的条款或相互交叉点，全部建议人大常委会和质检内部相关部门进行修改，从根上解决问题。如果国家还需要收取检验检疫费用，能否建议国家在海关征税中加收，检验检疫在执法监管中彻底实行“检管”分离零收费。让检验检疫工作回归本质。

　　二要全系统积极参与进行顶层设计。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”每个人都要本着对检验检疫负责的态度，大胆建言献策，提出自己的想法和建议。现在不是唱赞歌“空对空放导弹”的时候，而应以“言者无罪”的精神广泛听取意见和建议。要主动探索“管检分离”工作机制，坚决破除执法人员以收费作为硬指标的做法和政绩观；要与财政部建立保障检验检疫专用资金的长效机制。

　　三要牢牢把握检验检疫规律。要做好顶层设计必须进行自我革新，明确检验检疫工作是“为了谁”。只要有了为国家、为人民之心，就会以有效性为原则，以有利于抓质量、保安全、促发展为出发点，不重数量重质量，进行顶层设计，让检验检疫工作更加符合规律性，提高有效性。

　　四要请国内外专家参与顶层设计。检验检疫部门的顶层设计是涉及到与世界接轨、维护国家利益视野非常大的整体设计，必须跳出检验检疫和原设计的束缚和影响。如果我们被自身利益缚住手脚，就下不了手革自己的命。这就要求在顶层设计时，首先要建议国家成立跨国、跨部门的班子，让国际、国内检验检疫专家参与把脉，让检验检疫所出的证书都能得到认可，都是出口的通行证。这样，我们的顶层设计才有意义。