广东广州市质监局电梯安全监管工作从改革看变化

　　随着我国经济持续发展和城市化进程的加速，电梯保有量不断增长，电梯运行安全问题，已经成为社会广泛关注的热点。

　　2012年5月，广东省质监局制定的《广东省电梯安全监管改革方案》（以下简称《方案》），经国家质检总局和广东省人民政府批复同意先行先试，并在广州开展试点工作。

　　该《方案》以转变政府职能为突破口，着重《方案》“顶层设计”的先进性、科学性和可操作性，通过“明确电梯‘使用权者’的首负责任，实施电梯维保体制和电梯检验体制改革，建立电梯安全责任险和电梯维修改造资金落实制度”，从而构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条。

　　广州市质监局在电梯监管体制改革试点中，按照省局的要求和部署，打破了以往以行政监管为主的传统模式，把不该由政府管理的事项转移出去，解决了因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰质监部门多年的难题；把该由政府管理的事项切实管好，形成了以落实企业主体责任为核心，行业组织、保险公司等多方参与共管的工作格局，向政府监管为一般强制的现代监管体系迈出了坚实的步伐。

　　确保监管体制顺利变革

　　目前，广州市的电梯保有量已超过9万台，占全省电梯总量1/5，仅次于北京、上海和深圳，居全国各大城市第4位，且每年以10%左右的速度增长。

　　长期以来，电梯安全监管模式有着较强的计划经济色彩，一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。一是电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）和具体使用者往往是多个主体，造成安全责任链条不明晰；二是由于权责不清和利益驱动，导致“质次价低”的维保公司充斥市场，造成维保环节恶性竞争；三是定期检验替代监督检验，行政监管部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成检验环节职责混淆；四是未在电梯领域建立事故责任险制度，没有形成保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用，造成社会救助和制约机制缺失；五是在电梯维修更新资金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的设计，资金难以保障，造成维修改造资金难以落实。

　　正是这5个方面的问题，直接导致了电梯发生安全事故后，由于安全责任链条不清，相互推卸责任，造成电梯安全主体责任难以落实。一方面，由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长；另一方面，全省特种设备安全监察人员数量明显严重不足，而监管责任越来越重，监管的压力越来越大。

　　在电梯监管体制改革试点中，广州市质监局坚持以“科学、依法、便民”为原则，从顶层设计入手，改革创新，系统推进，较好地完成电梯监管改革方案5项任务，即：落实电梯使用权者首负责任、改革电梯维保运作模式、改革电梯检验体制、建立电梯责任险制度、完善电梯维修资金制度。

　　为确保监管体制顺利变革，该局从理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系入手，充分考虑到各个环节的利益关系。一方面，既立足于解决电梯监管存在的现实问题，又与国家未来的改革与发展方向相衔接，旨在着力解决制约电梯安全监管的深层次矛盾和问题。另一方面，以构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条为重点，转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，既立足于国情省情，又参考吸收了国际先进管理经验，积极引入社会监管因素，扩大社会监管范围，旨在营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。

　　通过改革，以“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”为突破口，不仅打破了以往以行政监管为主的监管模式，而且通过广泛引入政府和社会相关组织及机构、行业协会、保险公司等社会监管因素，营造多方齐抓共管的电梯安全监管格局。

　　2012年国庆节前夕，广州市发生了一起因电梯未平层造成老年乘客跌倒受伤的意外事件。与过去发生的类似事件不同，这次事故发生之后，物业公司承担起“使用权者”的首负责任，积极协调电梯维保企业，马上打120送伤者去医院，并垫付前期医疗费用3.5万元，同时通知保险公司尽快到现场商谈赔付，使伤者得到满意的解决。这起公共安全危机事件能在悄然中化解，正是得益于电梯安全监管体制的变革。

　　改革使广州市电梯监管水平走在全省、全国前列，得到国家质检总局、广东省质监局的充分肯定。近两年来，广州市特种设备事故率保持为零，低于全省万台特种设备事故率0.18、死亡率0.16和全国万台特种设备死亡率0.517的水平。

　　从管电梯到管“使用权者”的转变

　　近年来，全国各地电梯安全事故时有发生，由于相关法律法规不尽完善，电梯事故发生后，一旦造成人员伤害和经济损失，却找不到承担赔偿责任的第一责任人。

　　造成这种现象的原因，是由于电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权（维修、维保、检验权）和具体使用者往往是多个主体，各主体似乎都具有相关责任，但又都认为自己可能不用承担责任，甚至相互推卸责任。

　　广州市质监局通过确定电梯安全权责关系，明确了“使用权者”的首负责任，将“使用权者”作为第一责任人，不仅使这一困扰电梯安全监管多年的难题得以迎刃而解，而且实现了从管电梯到管“使用权者”的转变。

　　在改革试点中，他们根据电梯管理产权、使用管理权相分离，双方责任不明晰的难点，按照《电梯授权使用管理合同示范文本（试行）》的要求，以格式化合同的方式落实“使用权者”的首负责任。

　　该局通过改革启动仪式，组织有影响和有规模的物业管理公司等电梯使用管理代表与产权人进行签约，明确其电梯安全的“首负责任”。通过实施电梯使用登记和电梯标志（检验标志、维保标志、警示标志）明示制度，更换电梯检验标志和电梯维保标志，公布使用单位名称、应急救援电话、电梯安全状态等信息，明确“使用权者”的责任和义务，从而建立起了电梯“使用权者”首负责任体系。

　　“使用权者”作为第一责任人的明确，使物业公司的经营管理方式发生变化。一些物业公司开始重视日常的管理，力求将自身的管理风险降低，首先是在选择电梯维保单位时，除注重维保价格外，更加注重查询以往的是否有行政处罚记录和维保通报记录；其次是在落实保险上，通过自行购买保险或在选择维保招投标阶段就要求维保单位提供保险保障。

　　随着改革试点的不断推进，进一步弱化了社会认为由政府部门负责电梯安全的观念；强化了由企业自主负责安全的认知；明确了使用单位是负责电梯安全管理的主体，有义务积极履行各项权利与义务，并承担相应的民事、行政责任。

　　一些物业管理公司在试点工作中，既感到责任和压力，也感受到了机遇。有的公司认为，在改革试点之前，发生的电梯事故，业主维权也颇为不顺，电梯生产企业、维保公司、电梯所有权者、使用者责任不清，互相推诿，消费者权益往往难以得到保障，消费纠纷日益增多。通过改革试点，将第一责任归给了“使用权者”，责任明确后促使公司加强电梯的管理，同时还要增加电梯专人管理人员，使物业服务更加到位。同时，对维保公司也提出了更严格的保养技术和水平，以确保电梯安全运行。

　　还有的物业公司对电梯改革试点取得的成效认为：“使用权者”的引入，虽然对物业管理无形中加大了压力，但是也促使企业加强对电梯安全的管理。现在对维保公司的维保质量更加注意，在选择维保公司时会以质量为前提。物业管理人员在巡查中开始留意电梯的运行状况。

　　随着改革的深入，“首负责任”面的不断扩大，在广州逐步建立起了清晰的、可追溯的电梯安全责任链条，不仅使上一环节对下一环节负责，下一环节对上一环节把关，而且使企业的主体责任得到层层落实。

　　广州市、区质监部门也深深感受到：物业公司对履责要求的主动性和企业的安全主体责任意识得到提高。他们认为主要呈现出4个明显变化：一是在改革前，物业公司对电梯安全的责任重视不够，在接手一个物业管理时，也不太会关注电梯安全。通过此次试点，在接手新的物业时，会专门对电梯的安全状态进行验收，在选择维保公司时也会更多地考虑维保公司的口碑和维保质量；二是在电梯维保时，也会派人对维保质量进行监督；三是除了定期维保外，还会经常派安全管理人员对电梯的使用状况进行检查；四是物管公司对业主的电梯安全宣传教育的积极性也明显增强。

　　这种变化，正在使质监部门的工作重心向监管物业和维保公司转移。以前，工作人员每天忙于监管成千上万的电梯，整天奔波于楼群之间；现在主要是监管“使用权者”，检查物业公司的“首负责任”是否落实到位。

　　这种变化，带来了质监部门电梯安全监管方式的转变，以前管的是电梯，现在管的是单位。这一转变，将使有限的质监力量，发挥出最大的作用。

　　实现监管模式的创新

　　电梯作为一种机械装置，很大程度上要靠日常到位的维护保养才能做到安全运行。然而，由于利益驱动，现行的电梯维保运作模式不能确保电梯日常维护保养工作到位，电梯使用者倾向于选用“质次价低”的维保单位，逐步形成“劣胜优汰”的恶性市场竞争，导致“价低质次”的维保公司充斥市场。

　　广州市质监局通过对电梯维保企业的监督抽查、投诉案件的调查以及对电梯事故调查处理发现，一些电梯维保企业特别是一些小型企业和省外办事机构，管理制度不健全、不落实，安全意识淡漠，给监管带来的难题主要是两个方面：

　　一是电梯定期检验主要是由政府设立的检验机构来开展，电梯使用单位没有选择的自主权，在现实中形成了用定期检验代替监督检验的现状，造成政府监督检验职责与社会法定检验职责相混淆，也造成了社会检验责任向行政监管部门转移，社会矛盾焦点向政府部门转移的倾向。

　　二是由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应，人均特种设备监察量快速增长，全省特种设备安全监察人员数量明显严重不足，而监管责任越来越重，监管的压力越来越大。

　　为创新监管方式，广州市质监局根据改革方案，建立起了监督抽查机制，形成更科学、更有效的事后安全监管机制。市、区（县级市）两级财政已落实了电梯监督抽查经费，开展监督检验。重点安排监督抽查举报投诉较多、使用年限较长及公众聚集场所等电梯，覆盖所有电梯维保单位。针对全市8100多台使用年限超过15年以上的电梯，开展分类专项整治，重点抽查电梯使用、维保等状况，给出电梯维修或更换的建议。目前，此类长期服役电梯的困人及故障率为2.48%，低于全市电梯2.74%的水平。

　　监管方式的改变，带来了监管理念的变化。在对电梯监督抽查中，广州市质监局通过查找和发现的问题，及时提出风险评估和预警，推动生产、维保、保险、物业等多个行业规范经营。一方面，通过监督抽查发现的问题，及时消除了隐患，及时发现了在用电梯安全隐患和维保、使用单位的违法行为，有助于督促有关单位解决电梯使用存在的各种系统性风险。另一方面，通过监督抽查，积累了经验，形成质量分析报告，推进落实电梯制造、安装、维修及使用维护保养各环节的工作责任。

　　目前，电梯维保只有很少的比例是由原制造厂家负责的。本来最有能力对电梯维护保养的是电梯制造企业，现实中，反而电梯制造企业在维保市场中仅占20%左右，大多数维保是由社会上的维保公司在承担，而最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量。

　　为了扭转这一局面，广州市质监局将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴，鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保，构建以制造单位为主的维保体系。

　　通过创新监管方式，不仅使电梯维保单位倍感压力，促使其提高维保质量，规范维保行为和电梯维保市场秩序，而且也正逐步构建起以制造单位为主的维保体系，建立电梯制造企业从设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制。

　　广州在改革试点中，通过创新监管方式，正在构建以制造单位为主的维保职责体系，逐步实现了电梯维保规范化。目前，新增电梯维保业务已基本实现由电梯制造企业或其委托授权的单位维保进行，存量电梯由电梯制造企业或其委托授权的单位维保的比例也大幅上升。

　　实现社会管理的突破

　　目前，我国在电梯领域未建立起事故责任险制度，保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用未形成。也就是说，电梯运行一旦发生事故，由谁来赔付伤亡成为难题。而等到事故分清以后，由责任承担者来赔付，这个时间比较长，更多的则是政府出面垫付资金。如果处置不当，容易造成不良的社会影响。

　　在西方国家，公众场所的灾害责任险已成为企业、个人乃至政府部门不可或缺的风险防范手段。因此，建立电梯事故责任险制度十分必要。

　　为此，广州市在改革中将电梯运行安全引入了保险机制，通过建立“使用权者”为参保主体，生产企业、检验机构和维保单位参与、社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度，从而形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统，提高救助赔付能力。

　　为实现这一社会管理的突破，该局着力推动建立保险与电梯维保单位之间的互动协调机制，发挥出保险业参与社会管理的重要作用。

　　在推进过程中，广州市质监局根据电梯责任险属于商业保险范畴，不宜由政府部门牵头推进的要求，发挥特种设备行业协会的平台作用，推动事故责任险的落实。一方面，向会员单位讲解近年来的电梯事故案例中直接经济损失情况及责任范围，以及宣传保险机制的风险分摊作用，起到了引导作用；另一方面，要求商场、医院等公众聚集场所的电梯管理单位将电梯保险作为招投标基本条件，从源头保证风险赔付能力，起到了推广作用。

　　通过广州市特种设备行业协会牵头与多家保险公司分别商谈保险方案，并进行比较、谈判，形成了合理的投保条款后，向企业进行宣传解读，号召积极推动投保。在协会的引导下，各电梯维保公司主动向电梯“使用权者”宣传保险工作，耐心解释保险的益处，鼓励“使用权者”投保。通过保险的风险管理机制促进了电梯使用单位提高电梯管理水平，增强了风险赔付能力。

　　在试点中，通过引入保险机制，使广州市的电梯保险形成3个特点：一是范围扩大，人保公司推出涵盖了乘客责任、使用单位责任、维保公司责任的险种，打破了以往只承担投保人责任的局限；二是费率优惠，提供了100元可赔付100万元的优惠费率；三是人文关怀，保险公司提供医疗救治服务和法律援助服务，为伤者救治和善后理赔提供第三方缓冲商榷途径，最大限度减少社会不稳定因素。

　　在试点中，通过保险机制，使保险业参与到社会管理中来，一方面，把保险业作为市场化的社会互助机制，通过保险的经济杠杆作用，使保险公司参与到电梯事故纠纷调解中来，化解了多起电梯伤害事故，维护了社会稳定。另一方面，把保险业作为风险转移机制和化解社会矛盾的有效途径，借助于商业保险手段分担政府责任，提高了质监部门处理电梯意外事故的办事效率。

　　实施改革以来，在发生的电梯事故，造成乘客受伤事件时，与过去发生类似事件不同的是，保险公司尽快到现场商谈赔付，确保伤者不用再为治疗费用发愁。这几起公共安全危机事件能在悄然中化解，正是得益于保险机制的引入。

　　目前，广州市约有6.5万台电梯购买了安全责任保险，占在用总数的77%，社会救助和保险制约机制正在逐步形成。

　　随着保险机制不断引入电梯行业，不仅提供了赔付保障，降低了行政监管成本，实现监管方式理念的转变，而且形成了保险公司对维保公司的维保质量进行第三方监督，实现了政府和监管部门安全风险的降低和安全责任的转移。

　　广州市电梯安全监管体制改革试点取得的成效表明：明确“首负责任”，形成了“使用权者”为源头的电梯使用全过程的责任链条，实现从管电梯到管“使用权者”的转变；开展政府监督检验，厘清检验职责，规范了电梯维保市场秩序，实现监管模式的创新；引入保险机制，发挥保险业参与社会管理的重要作用，分担和降低了政府责任，实现社会管理的突破。

　　为进一步提升电梯监管水平，广州市质监局将在今后的电梯安全监管中，创新“企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责、社会发挥监督作用”三位一体的特种设备安全工作模式，进一步深化电梯改革工作，巩固改革成果。

　　一是积极开展电梯安全宣传活动，积极推动电梯制造企业建立全国或全省青少年质量教育基地，充分利用各种媒介正确引导市民安全乘梯，形成良好安全舆论环境。

　　二是扩大电梯责任保险覆盖率，加大对未购买责任险的电梯监督抽查力度，充分发挥行业协会和保险机构的作用，力争实现全市电梯保险全覆盖。

　　三是以宣贯落实《特种设备安全法》为契机，大力推行电梯制造、安装、维保一体化责任与服务体系，引导电梯制造企业与维保企业有序的重组联合。

　　四是协调有关部门抓紧修订《广州市物业专项维修基金管理办法》，解决电梯维修、更换资金提取难的问题。

　　一年多来，广州市质监局在电梯安全监管体制改革的试点中，充分发挥社会组织的社会管理作用将起到开创性的作用，媒体报道的焦点也从对政府监管部门的“问责”转为对电梯安全监管体制的关注，此次改革成为政府职能转变的一次成功尝试。