依法推动产品质量监督工作跃上新台阶

　　2013年是《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）颁布实施20周年。20年前，为加强产品质量监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序，我国颁布了《产品质量法》，并于2000年进行了修改。《产品质量法》的颁布实施，标志着我国产品质量进入了依法管理的新阶段，为做好质量工作提供了法律保障，推动产品质量监督两项核心制度设计——产品质量监督抽查制度和工业产品生产许可证制度进入法制化轨道，使产品质量监督工作跃上新台阶。

　　一

　　产品质量监督抽查制度是我国政府对国内生产销售产品质量实施监督检查的一项重要制度。1984年第4季度到1985年第1季度，由于固定资产投资规模扩大，一些企业片面追求产量而放松了质量管理，导致部分工业产品质量出现大幅下滑的严峻形势。党中央、国务院、全国人大责成有关部门采取有效措施，扭转产品质量下降的局面。时任国家经委副主任的朱镕基同志向国务院和全国人大作了《关于扭转部分企业产品质量下降状况的报告》，提出遏制产品质量滑坡的9项措施，其中重要的一条就是实行产品质量国家监督抽查制度。1985年10月31日，第一批17类产品质量监督抽查结果经国务院领导审阅批示后，以《国家监督抽查产品质量公报（第一号）》形式公布。朱镕基同志还专门撰写了《加强监督抽查，狠抓产品质量》的文章。1986年国务院发布《工业产品质量责任条例》，原国家经委发布《国家监督抽查产品质量的若干规定》，明确建立国家监督抽查制度，作为国家进行产品质量监督管理的一项重要制度。

　　1993年颁布实施的《产品质量法》，在法律层面明确了产品质量监督检查制度，并规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”

　　《产品质量法》实施后，产品质量监督抽查工作的规范化建设步伐加快。2001年，质检总局发布了《产品质量国家监督抽查管理办法》，实现了对产品质量监督抽查工作进行统一规范和统筹管理。经历20年的规范发展，目前已基本形成了一套以《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》等法律法规为基础，以《产品质量监督抽查管理办法》等规章为依据，以近300个产品质量监督抽查实施规范为配套，以近500家有法定资质的国家质检中心、省级质检院所为支撑，以全国31个省级质量技术监督部门为保障的科学公正、规范高效的产品质量国家监督抽查制度体系和工作机制。

　　《产品质量法》颁布实施20年来，国家监督抽查制度累计在全国范围内抽查覆盖了约500种产品，紧密围绕重点产品、重点项目、重点企业和重点区域，始终坚持强化监督检查与促进企业质量提升相结合，为提高我国产品质量总体水平发挥了重要作用。

　　一是促进了产品质量问题的查处。从1985年到2012年的28年间，国家监督抽查累计抽查了30.9万家企业生产的35.6万批次产品。《产品质量法》颁布实施后，从1993年到2012年的20年间，国家监督抽查累计抽查了30万家企业生产的33.4万批次产品。累计发现73524批次不合格产品，涉及不合格企业70235家次。这些问题产品及生产企业依法受到了责令整改、公开曝光、产品强制收回、行政处罚等一系列后续处理，一大批违法产品质量问题得到查处，有力地维护了消费者的合法权益。

　　二是促进了产品质量水平的提高。20年来，国家监督抽查涵盖了食品、日用消费品、家用电器、纺织服装、工业生产资料、农业生产资料、建筑及装饰装修材料、电子信息产品等主要的工业门类。在依法对不合格产品及企业进行处理的同时，积极帮扶企业分析查找质量问题、改进提高质量管理水平，收到了“抽查一类产品、整顿一批企业、提高一个行业”的效果，有力地促进了我国产品质量总体水平的稳步提升。1985年首次国家监督抽查平均合格率为66.5%，1993年国家监督抽查平均合格率70.4%，2012年国家监督抽查平均合格率达89.8%。《产品质量法》颁布20年来，国家监督抽查合格率累计提高了19.4个百分点。

　　三是促进了企业质量责任的落实。国家监督抽查在抽查产品质量、依法处罚不合格企业质量违法行为的同时，还通过发布抽查结果和企业名单，对不合格企业进行公开曝光，运用优胜劣汰的市场机制和社会监督压力，形成了督促企业履行主体责任的倒逼机制，督促企业加强产品质量管理，落实产品质量主体责任。

　　四是促进了市场经济秩序的规范。通过公布抽查结果，在一定程度上解决了市场经济条件下产品质量信息不对称的问题，回应了消费者对质量信息的关切，起到了扶优治劣的作用，有效地促进公平竞争市场环境的形成，对规范市场经济秩序起到了积极的作用。

　　五是为宏观决策与管理提供支撑。国家监督抽查结果成为中央和地方政府及有关部门了解全国产品质量状况的重要参考依据，为国家实施经济调节、转变经济增长方式、强化政府管理职能提供了必不可少的基础数据支撑。农业部、发展改革委、财政部、建设部等相关部门在推动实施农用机械推广补贴、“节能惠民”工程、“家电下乡”等国家重点工作中，均已积极采用国家监督抽查结果，作为审核确认产品质量的依据。

　　20年的实践证明，国家监督抽查制度是市场经济体制下质量监督工作不可或缺的基础性制度安排，是质检总局履行产品质量监管职能的主要手段，对促进提高我国产品质量总体水平，服务经济建设和社会发展，维护社会主义市场经济秩序，满足人民群众的质量安全需求，发挥了举足轻重的重要作用。

　　二

　　20世纪80年代初，一些地区和行业片面追求发展速度，盲目立项、无序生产、管理混乱，造成了国家资源的大量浪费，重大安全事故和恶性质量事件频繁发生。1983年，国务院决定对全国重要工业产品实行强制性的生产许可证管理，并于1984年4月颁布实施《工业产品生产许可证试行条例》，以行政法规的形式正式确立了工业产品生产许可证管理制度。

　　1993年《产品质量法》颁布后，工业产品生产许可证制度的法律基础更加坚实。生产许可证制度坚持依法行政，不断地改革、规范和完善，始终保持了旺盛的生命力。2001年国家质检总局成立后，生产许可证工作实现了全国统一管理，实行全国“五统一”制度：即统一制定法规、规章和规范性文件，统一制定并公布实行生产许可证管理的产品目录，统一批准实施细则、产品审查部和检验机构，统一审批发证，统一监督管理，并在实践中探索形成了一整套管理规范，初步具备了法制化、规范化形态。

　　2005年，依据《产品质量法》，国务院颁布实施了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（国务院440号令）。此后，经过几年的发展，生产许可证管理工作逐步形成了一套以《产品质量法》为基础、以《工业产品生产许可证管理条例》和《危险化学品安全管理条例》等行政法规为主体、以《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（质检总局80号令）等部门规章以及《工业产品生产许可证审查管理规定》等8项规范性文件为支撑，以99个不同类别产品的《生产许可证实施细则》等一批技术规范为重要补充的完备的法律法规和规范体系，生产许可证工作进入了更加全面、更加有效的法治阶段。

　　20年来，以贯彻落实《产品质量法》为主线，生产许可证管理工作着力保障产品质量安全，有效贯彻国家产业政策，积极推动我国工业行业转型发展，为提高经济增长质量和效益，保证社会主义市场经济健康和协调发展发挥了重要作用。

　　一是从源头严把质量安全关，有效维护消费权益、公共安全和社会稳定。目前，实施生产许可证管理的61类产品，获证产品质量的国家监督抽查合格率平均稳定在90%以上，规模企业可以达到95%以上，远高于未实施生产许可和未获证产品的质量水平。有近1.6万多家可能产生质量安全风险的企业，没有通过生产许可审查，直接被拒之于市场之外。

　　二是促进经济发展方式转变，有效推动国家实施结构调整、淘汰落后产能和节能减排等重大部署。目前，实施生产许可证管理的钢筋、水泥、电线电缆、蓄电池、助力车、税控收款机、卫星电视接收设备等共33类产品涉及国家结构调整、节能环保等产业政策以及经济和金融等调控要求。以水泥为例，通过6轮生产许可证管理，共有7000多家产品质量不稳定、能耗高、污染严重的企业未能取得生产许可证而被淘汰，水泥企业平均规模由5万吨提高到60万吨，立窑、小磨机等落后生产工艺和装备基本被淘汰。特别是近年来，在推动淘汰落后产能、节能减排等重大部署中，生产许可证的作用更加凸显。仅2012年，就推动淘汰水泥4044万吨、热轧钢筋1055万吨。

　　三是有力规范市场秩序，为我国工业转型发展创造了良好环境。如电线电缆行业产业集中度低，全国5000家企业中近97%为中小企业，仅有的19家大型企业只占10%左右的市场份额，在无序竞争下，电线电缆产业处于“以量取胜”的低水平发展阶段。从2010年年底开始，质检总局以生产许可证为主要手段，会同有关部门和地方政府，以“部门共同行动、社会共同参与”的综合治理方式，大力促进电线电缆产品质量提升，推动国家电网、南方电网实行坚持质量优先的“综合评估”招标模式，搭建面向社会的电线电线质量提升信息平台，加快营造电线电缆生产、交易、使用、维护等各个环节都讲质量、讲诚信的良好氛围。目前，电网用电缆供货质量大幅提升，据国家电网抽查，10千伏以上电力电缆的产品质量合格率从88%提升到95%。

　　三

　　产品质量监督工作的发展历程，是一个伴随我国市场经济体制不断完善和法制化国家建设进程不断加快而逐步建立、完善、规范和发展的历程。面对市场经济新形势和加快建设社会主义法治国家、落实依法治国方略的基本要求，要不断加大改革创新力度，努力开创产品质量监督工作新局面，为修订《产品质量法》奠定坚实的实践基础。

　　一要全方位推进生产许可制度改革创新。按照行政审批制度改革的总要求，全面推进生产许可管理工作转变观念、简政放权、提高效能、强化管理。一是坚决取消和下放一批产品。将可以通过消费者、市场和社会力量进行自我管理、自我调节的，坚决取消生产许可管理；将省级质监部门具备能力、可以管理的坚决下放省级管理。在取消和下放的基础上，着力建立符合群众和社会需求的生产许可目录动态管理机制。二是“优化再造”生产许可管理流程。着眼于强化服务、强化管理、强化权威性，在法制框架内，优化管理模式、再造管理流程。减少一切为了方便管理、但影响企业取证的不必要环节、不必要手续。三是加快实现电子审批和网上审批。强化企业现场审核、发证检验等关键环节的集中管理，减少审查机构、检验机构的自主裁量。四是为企业颁发生产许可证电子证书，满足企业在第一时间取得证书、使用证书的需求。五要强化对获证企业的监督管理，加大无证查处力度，实现“严进严出”，维护生产许可权威。

　　二要着力增强产品质量监督抽查制度有效性。大力推进工作机制创新，努力提高监督抽查工作的科学性、规范性和有效性。一是以强化效能、突出重点为原则，加强技术规范体系建设，建立完善监督抽查实施规范动态修订机制，扩大监督抽查实施规范的产品覆盖面，努力提高抽样工作的科学性和有效性。二是以过程管理、信息公开、强化后处理、完善联动抽查为重点，加强工作制度体系建设。建立完善抽查过程质量考核评价机制，加强承检工作的监督管理；规范监督抽查结果和后处理结果发布机制，加强监督抽查与其他监管工作的信息互通；完善监督抽查后处理工作机制，健全监督抽查闭环监管体系，提高后处理工作的执行力、操作性和时效性。改革完善联动抽查工作机制，增强监督抽查工作的统筹性。三是以技术机构库和专家库、专家评审组为依托，加强技术支撑体系建设。围绕重点行业和重点产品，研究建立支撑监督抽查工作的技术机构库和专家库，加强监督抽查行业质量分析；加强国家监督抽查专家评审制度建设，深入分析监督抽查的技术问题，不断提高监督抽查的科学性。四是以信息化平台、数据分析、绩效评价为关键环节，加强数据分析体系建设。以实现数据报送和信息共享为目标，积极推动监督抽查信息化工作；加强监督抽查数据的管理与分析利用，有效发挥监督抽查服务政府、服务产业、服务消费者的作用；研究分析评价监督抽查有效性的科学方法，不断提高社会对监督抽查工作的认知度。

　　三要加强产品质量安全风险监控体系建设。研究符合工业产品质量安全特点的风险评估和预警方法，加快建立风险信息管理、主动监测、风险评估、预警处置相互衔接的风险监控体系，有效防范和处置行业性、区域性、系统性产品质量安全问题。一是加强事前预防，以危害评价确定风险高低，根据风险等级进行风险防范。二是加强风险监测，以发现潜在的风险隐患为目的，广泛收集风险信息，进行主动灵活的监测和分析。三是加强风险预警，对已确认的产品质量安全风险，及时发布预警，提醒消费者主动防范风险。四是加强综合治理，充分利用行政、法律、经济、科技等手段，动员全社会共同防控产品质量安全风险。

　　四要大力实施工业企业产品质量分类监管制度。根据工业企业产品质量保障能力，将重点工业企业分为AA、A、B、C四类企业，分别采取信用监管、责任监管、常态监管和加严监管措施等差别化监管措施，通过分类监管，实现科学监管、有效监管。在全面完成6万家生产许可证企业分类监管的基础上，积极稳妥地扩展到其他重要工业企业，全面落实对不同类别企业、不同风险产品的差别化监管措施。

　　五要探索实施工业生产企业质量评价制度。系统集成质监系统的技术优势，由具备能力的质量服务机构对重点工业项目的质量合规性、风险性、效益性、可靠性和稳定性进行全面评价，监管部门采信质量评价报告，将政府质量监督与社会质量服务结合起来，把质量监督关口前移到工业项目立项和建设环节。要将质量评价作为关系产品质量监督全局性、通用性和基础性的制度安排，切实设计好、试点好。一是通过质量评价强化监管，产品质量监督部门根据质量评价报告，依法开展生产许可、监督抽查、综合执法等质量监管工作，做到从项目建设源头防范质量安全风险，提高产品质量监督效能。二是通过质量评价服务企业，避免企业盲目投资，促进企业提高质量保障能力。三是通过质量评价服务政府决策，为政府推进结构调整，落实质量安全责任提供科学参考。抓紧推动有条件的地区选择钢筋、水泥、电线电缆等重点产品试点实施，在总结试点情况的基础上，完善顶层设计，尽快把这项新制度运行起来。

　　六要强化检验机构监督管理。全面实施检验机构工作质量分类监管，将分类评价结果作为承担政府监督检验任务的重要依据，全面建立起分类评价激励惩戒机制。强化比对试验、考核评价、分类监管、年度报告等措施，推动检验机构提高工作质量，为产品质量监督提供坚实的技术保障。