析《全国工业用地出让最低价标准》出台

　 工业用地价格的改革是继商业地价、居住地价基本实现市场化配置后需要重点解决的一个问题。没有必要过高地估计提高工业用地出让价格对经济发展的影响。实施工业用地出让最低价标准和招标拍卖挂牌出让制度后，对浙江经济的影响应从积极的长远的方面去观察。

　析《全国工业用地出让最低价标准》出台

　《全国工业用地出让最低价标准》于2007年1月1日起实施。该标准的实施，为各地工业用地的出让确定了一条价格"底线"，为建立统一规范、有序竞争的土地市场提供了制度保障。充分把握该《标准》出台的基本背景和重要性，深入了解《标准》实施的具体内容及其所产生的影响，探讨完善工业用地的价格形成机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，对于土地资源的节约集约利用，经济增长方式的转变，建设节约型社会，促进浙江经济社会的可持续发展，都具有重要的意义。

　一、工业用地出让价格的基本现状

　长期以来，我国工业用地一直游离于市场之外，其出让价格往往被行政手段所扭曲和压低。即使在2003年全面推进城市经营性用地转让实行"招、拍、挂"之后，在工业用地的出让领域，仍保持着行政划拨和协议出让方式为主的体制。低于成本出让工业用地已是土地管理中的一个突出问题。一些地方出于招商引资的目的，竞相压低地价甚至以零地价出让土地的状况更是屡见不鲜。这不仅导致工业用地的低成本过度扩张，土地利用强度持续降低，隐性闲置和浪费严重，也破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，造成国有土地资产的大量流失，其危害十分严重。

　据有关部门测算，2005年全国新增建设用地出让纯收益应为763亿元，而中央和地方实际收缴的土地有偿使用费只有215亿元（其中中央部分约为70亿元）。也就是说，全国新增建设用地使用费一年要流失548亿元。这其中的一个重要原因就是地区之间的恶性竞争，采取各种手段竞相压低地价招商引资。据中国城市地价动态监测系统调查结果分析，2005年，我国工业用地价格平均每平方米492元（每亩32.8万元），而同期商业用地平均地价为每平方米2062元（每亩137.5万元），后者为前者4倍多。

　即使在市场经济发达的浙江，也存在工业地价水平偏低的问题。以杭州市地价为例：2006年第3季度，商业平均地价为6242元/平方米，居住地价平均为3752元/平方米，工业平均地价仅为559元/平方米。商业地价是工业地价的11.2倍，居住地价是工业地价的6.7倍。工业地价水平如此之低，与商业和住宅地价相差甚远，令人吃惊！

　此外，从杭州市不同用途的地价变化情况看，也是商业地价增长率最高，居住地价次之，工业最低。以2000年为基期，2005年第3季度杭州地价指数：商业用途的为155，居住用途的为152，工业用途的仅为98。也就是说，在"十五"时期，杭州市的商业地价和居住地价呈明显上升趋势，增幅都在50%以上，而工业地价不升反降，竟比五年前的工业地价水平还低两个百分点。

　由上可见，由于工业土地价格改革相对滞后，市场化程度不高，形成机制还不完善，地价不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者的激励和约束作用。这于国于民都是不利的。据国土资源部对2004年以来的工业用地总量分析，工矿用地在整个建设用地供应总量中所占的比例长期持续稳定在43%，高于房地产开发用地及其他各种类型用地。因此，加快工业土地价格领域的改革步伐已势在必行，这对于整个土地资源领域的价格改革具有举足轻重的地位。

　二、全国统一工业用地出让最低价标准的制订

　为规范工业用地的市场，防止低廉工业土地的出让，遏制工业用地的无序扩张和粗放利用，实现土地的节约和集约利用，国务院继2004年下发《关于深化改革严格土地管理的决定》之后，2006年8月又下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)。该通知明确提出：国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地的工业用地出让最低价标准，工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

　为贯彻落实国务院31号文件精神，国土资源部统一制订了《全国工业用地出让最低价标准》，并对实施政策做出了一系列明确规定。其中强调：《标准》是市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准；工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准；《标准》发布实施后，各省（区、市）要依据本《标准》，开展基准地价更新工作，及时调整工业用地基准地价。

　《标准》的制定体现了价值规律的要求，反映了各地工业用地成本的平均最低水平（见表1）。表中的土地等别是根据全国各县、市(区)级行政单元的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用综合评价法确定的，共分15个等别。最低价标准与土地等别挂钩。最高的土地等别（一等）相对应的土地最低价标准为840元/平方米，最低的土地等别（十五等）相对应的土地最低价标准为60元/平方米，两者相差的14倍。这一标准系列基本反映了我国东、中、西部不同区域的社会经济发展状况与土地利用差异，体现了区域产业政策和土地利用政策导向。

　表1 全国工业用地出让最低价标准 元/平方米（土地）

　资料来源：关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知

　 根据该《标准》确定的"土地等别"，笔者整理了浙江省各市县（区）土地等别一览表，如表2所示：

　 表2 浙江省各市县（区）土地等别一览表

　根据表2所反映的情况，至少可以得出以下两点结论：

　 第一，没有必要过高地估计提高工业用地出让价格对经济发展的影响。从全国情况看，最低价标准是按照不低于成本的要求确定的，与现在各地工业用地的实际出让价格相比，将有较大幅度的提高。但从浙江的一些地方看，这方面的影响似乎比原先预计的要轻一些。如杭州市各区（除萧山区外）的土地等别为4等，相对应的工业用地最低价标准为480元/平方米。而如前所说，杭州市2006年第3季度工业平均地价为559元/平方米，已高出最低价标准79元/平方米，这就相应地减轻实施《标准》后带来的压力。事实上，早在2002年9月宁波市江北区就有了工业用地挂牌出让的实践。2006年6月湖州市织里镇也以拍卖方式公开出让13宗工业用地国有土地使用权，并在全省产生了积极影响。此外，全省近年来已有近30个市县开展了工业用地招标拍卖挂牌出让试点工作。在此基础上，为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》精神，浙江于2006年12月15日发出了《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见（试行）的通知》（浙政办发〔2006〕150号），这必将进一步推进全省招标拍卖挂牌出让制度的实施。

　第二，《标准》所确定的土地等别，对区位因素的重要性似乎考虑得不够充分。最突出的例子是，土地等别同为7等的杭州市萧山区和台州市黄岩区、椒江区、路桥区，但置于实际的招商引资工作中比较，萧山区的区位条件显然要比黄岩区、椒江区、路桥区有利得多。类似的情况还有不少。所以，省内有关部门在依据《标准》开展工业用地基准地价的更新工作时，对这一问题应给予充分的关注和及时的调整。

　三、完善工业用地的价格形成机制

　价格是市场机制的核心，市场配置资源的基础性作用主要是通过价格信号的引导作用实现的。要根本解决低成本出让工业用地的问题，必须完善工业用地的价格形成机制。

　 一般说来，土地的理论价格由土地资源价格和土地资本价格所构成。前者是让渡土地使用权的价格，后者是人类劳动投入而形成的士地资本价值的货币表现。根据地价理论和土地市场发育的要求，在完善工业用地的价格形成机制方面，主要涉及两方面的问题：一是合理确定工业土地价格的构成要素，二是进一步明确工业土地价格的形成方式。

　在工业土地价格的构成方面，笔者认为，主要取决于多方面的因素：(1)成本费用。包括于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用。从当前的情况看，取得成本(征地补偿安置和拆迁费用)、前期开发成本(几通一平费用)和政府收益(税费和土地纯收益)，大体各占1/3，其中的被征地农民的补偿安置费明显偏低，应该予以纠正。（2）级差地价。这主要是指区位因素。土地区位的差异直接影响土地收益的高低。这是决定工业地价水平差异的主要因素。（3）土地稀缺程度和供求状况。一般地说，工业土地资源越稀缺，供求关系越紧张，其地价水平就越高，就越接近地块的收益水平；土地供应总量、结构、供应节奏及供应时间的调整，都会直接影响地价水平。（4）对土地未来升值的预期。例如，对地铁建成后沿线地价水平升高的预期。在上述因素中，成本费用（价值）是工业土地"招拍挂"的底价，也是工业土地市场成交价的基础；而级差地价、土地稀缺程度和供求状况、对土地未来升值的预期等因素对工业地价的影响，则是在"招拍挂"的竟价中得以实现的。总之，要坚持成本体现补偿，价格反映级差、稀缺、供求、预期的原则。

　合理制订工业用地出让价格的最低控制标准是推进工业用地市场化配置的重要基础。要真正建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，必须在工业土地价格形成方式方面坚持市场化配置，采用招标拍卖挂牌方式出让，形成透明的定价机制。1999年，全国在"经营性用地"方面，只有广东、浙江、江苏三省建立了国有土地招标拍卖制度。目前，这一制度安排在"经营性用地"方面已经确立，市场在土地资源配置中的基础性作用得到充分的发挥。据统计，2002年至2005年，全国出让土地分别为：12.42万、19.36万、18.15万、16.32万公顷，其中招拍挂出让面积占出让总面积的比例分别为14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。应该把这一定价机制引入工业用地的出让领域，全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度，通过市场发现和形成工业土地的实际交易价格。这是完善工业用地的价格形成机制的关键。

　四、简短的结论

　统一制定并实施全国工业用地出让最低价标准，是贯彻《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的重大措施，也是对招商引资工作中的地方政府行为的一个约束。其政策目标是规范工业用地的市场，遏制工业用地的无序扩张和粗放的利用，实现土地的节约和集约利用。

　工业用地价格是土地价格体系的重要组成部分，其价格形成机制的完善，在整个地价改革中具有举足轻重的地位。工业用地价格的改革是继商业地价、居住地价基本实现市场化配置后需要重点解决的一个问题，它直接关系到土地市场发育和规范的程度。要多管齐下，创造有利于推进工业用地价格改革的外部环境。

　实施工业用地出让最低价标准和招标拍卖挂牌出让制度后，对浙江经济的影响应从积极的长远的方面去观察：第一，有利于建立更加公平、完善的投资环境，实现招商引资从"量"到"质"的根本转变。第二，有利于坚持节约利用和集中利用相结合的原则，引导并逐步实现工业向开发区（园区）集中，不断提高工业项目的投资强度，最大限度地发挥土地资源的集聚利用效应。