浅谈质量技术监督行政执法应注意的问题

 浅谈质量技术监督行政执法应注意的问题

（新疆克州质量技术监督稽查队　刘厚下）

　　质量技术监督职能包括综合管理和行政执法，二者是相辅相成的，也就是说行政执法的力度直接关系到综合管理的好坏程度，而综合管理又是行政执法的具体体现。加大行政执法的力度并不意味着案件数和罚款额的增加，应当是行政执法的法律后果导致综合管理的完善和进步。要理顺二者的关系。在这里笔者着重谈谈质量技术监督行政执法这方面的问题。

　　一、    把握关键环节 ——证据

　　所谓行政执法是指国家行政机关或被授权的组织依据法律、法规及规章，对当事人的行为实施监督和查处的活动。而质量技术监督行政执法则是依据《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》、《特种设备安全监察条例》以及相配套的法律、法规和规章，对当事人的行为实施监督和查处的活动。这一活动之所以不同于一般活动，就在于是代表人民政府行施职能且有严格的执法原则，即“以事实为根据、以法律为准绳”。在这一原则下，行政执法中证据是一个关键。

　　所谓证据是指法定主体依法收集并提供的用于证明案件真实情况的符合法定形式的一切物质资料。在行政处罚程序中，行政执法人员或者行政机关都有一致的主张和要求，如果没有充分的证据给予证明，其主张和要求就不可能为复议机关和审判机关接受和认可，其合法利益也难以实现。

　　行政执法机关运用证据查明案件事实是办理行政处罚案件的中心环节。行政处罚证据可以理解为，行政执法机关用证据事实证明相对人的行政违法行为而应受到行政处罚的一切物质资料。

　　综上所述，从证据所反映的内容看，证据是客观存在的事实；从证明关系看，证据是证明案件事实的凭证，是用来认定案情的手段；从表现形式上看，证据必须符合法律所规定的表现形式，是客观事实与表现形式的统一。由于证据是用来证明事实是否是客观存在的材料。证据的内容是证据本身内在所具有的证明能力，具有客观性和真实性；证据的形式是证据在法律上所具有的外在表现形式和正当获取手段，具有合法性。由于事实的多样性和复杂性，所以证据也具有准确性、溯源性、社会性、法制性和多样性等特点。证据的种类也是多种多样的。证据从性质上可分为直接证据和间接证据；从种类上可分为笔录、视听材料、物证、录音录象、检验报告、证人证言、鉴定结论、勘验报告等。所有证据必须经查证属实才能作为认定案件事实的依据，证据的多样性揭示不同证据的特点，便于执法人员进一步认识运用证据规则，提高办案质量，在行政处罚程序中，按照法律规定的证据种类、证明对象、证明责任、证明标准，掌握审查判断证据的尺度，运用证据认定案件事实并作出行政处罚的一系列规则体系。

　　无论何种证据都必须具有三个特性，一是客观性。证据必须是真实的。“真实”是行政诉讼证据发生证明力的要件，是相对虚假证据而言的；虚假证据在审判实践中，表现为推测、假设、想象的证据事实，它是认识错误或表述失真的证据事实，如鉴定结论错误、证人表述不正确等。应当提醒的还有“故意伪证”行为，其目的是以证据形式上的真实掩盖内容上的虚假，企图误导对案件事实作出错误的结论。二是关联性。证据与案件事实有内在的联系，关联性越大，证据的证明力也就越大。关联性是人民法院审查、判断证据的一个重要标准，也是行政执法取得证据相互印证的重要因素。因此证据的关联性必须同时具备两项独特的要素，一项是必须有助于证明或否定一个结论，另一项是这一事实结论应当与一项指控、请求、答辩有因果关系。三是合法性。证据用非法的手段或非法程序取得，不能作为定案根据，既是取得的证据经查证属实，也不能作为定案的根据。由此可见，证据必须是合法取得方能有效。

　　根据“证据”的这三个特性，在办理质量技术监督行政案件的具体实践中，常用的现场检查笔录、调查笔录以及物证、检验报告、鉴定结论等证据的收集，应当注意以下几点：

　　1、现场检查笔录。现场检查笔录是质监部门的办案人员对于与案件有关的物品、场所进行实地的勘验、检查情况所作的记载。因此，在记笔录过程中要特别注意： a、笔录中所反映的现场所见均应保持客观录实，不应做评论或判断性结论。b、记现场检查笔录必须贴近案情，详略得当。C、记现场检查笔录要抓住重点，讲究技巧。现场勘验、检查中，往往可以意外地发现一些对定案十分关键的证据。因此，办案人员必须开动脑筋，采用一定技巧将这些“活”证据予以记录、固定并提取，避免这些重要证据从身边溜掉。执法实践证明，在现场检查中，不管是“死”证据还是“活”证据，执法人员都要尽力在笔录中予以固定，使这些客观存在的事实，真正成为立案查处的有力证据。

　　现场检查笔录在办案过程中有着十分重要的作用。首先，它能证明违法现场客观存在的事实。同时又是获取新证据打开案件突破口的先导。其次，它是对于审查判断其他证据起着重要的鉴别印证作用。这也是质量技术监督现场执法检查活动的必备法律文书，其记录内容的完整性，直接影响着案件的审理。因此我们在记现场检查笔录时还必须载明检查的起止时间、检查场所、检查人、被检查人、检查原因或理由以及被检查物品的名称、数量、标识、检查方式、抽样情况、采取强制性措施等十一项内容，做到客观如实地对客体描述，与此同时有两个关键的程序不容忽视即先亮证后执法及授权后执行强制性措施。先亮证是执法的前置，授权执行是法定的职权。这种行政行为，主要体现法律保护弱势群体的公正原则，也是维护合法收集证据的法则。

　　2、调查笔录。调查笔录是行政机关行政执法人员在行政执法过程中的原始记录材料，是案件卷宗材料的重要组成部分，是行政执法重要的证据载体。是进行行政处罚的重要文字依据。调查笔录属于执法人员向当事人或其他有关人员调查、询问、了解案件有关情况时必备的法律文书。是对外使用的一种文书，对于当事人和行政部门均有法律意义。在行政复议或行政诉讼中，可以作为证据使用，但不能单独成为诉讼标的。调查笔录在记笔录过程中，通过调查询问有助于对案情向纵深发展，以确定下一步的检查、调查方案。调查过程应当详细记录时间、地点、参加人员及被调查人基本情况；调查的内容一要做到对现场检查情况详细核实，二要做到询问相关事宜有技巧，三要做到所调查的内容有深度、能溯源。因此，该文书的制作应当是真实、尖锐、有证明力、有可溯性、有关联性。

　　3、检验报告。该证据是对客体质量判定的主要依据，其质量职能一是鉴别，二是把关，三是报告。做为行政执法，被检产品质量缺陷的严重程度即致命缺陷、严重缺陷、一般缺陷和轻微缺陷是实施行政处罚的关键所在。由此可见，对质量技术监督行政执法的目的而言，收集有效的检验报告、选择适当的检验方式、确定关键的检验项目是致关重要的。

　　4、鉴定结论。鉴定结论是诉讼程序和行政处罚程序中经常采用的一类证据类型。鉴定结论是一种独立的证据种类。鉴定结论证明力的特点主要体现在客观性、科学性和专门性上。在处理质量技术监督行政执法案件时，其意义主要是：确定某些产品等实物是否与案件事实有联系；审查、印证证人证言、当事人陈述的内容是否真实；直接证实某些重要的案件事实等等。因此鉴定结论是审查、判断其他证据的重要手段。

　　5、物证。物证是指能证明案件真实情况的客观物体。例如，在行政处罚案件中，生产的假冒伪劣产品以及使用的工具等均是物证。物证一般以其外形、规格、特征、质量、重量以及存在的情况来发挥作用。物证具有不以人的主观意志为转移而独立存在的客观实在性，因此其证明力也较强。由此，物证应当提交原物。提交原物有困难的，可以提交复制品或者照片，但必须与原物相符。

　　二、确立个案主线

　　每一个行政案件都有其特点，从当事人性质上讲，一是自然人，二是法人或其它组织；从当事人意识上讲，一是有意识，二是无意识；从当事人动机上讲，一是损人利己，二是贪小便宜；从当事人行为上讲，一是构成违法，二是构成犯罪。因此，无论是简单还是复杂的行政案件，在办理前承办人必须预审案件，抓住一条主线展开调查，不能受与本案件无关证据的影响而偏离主线。由此可见，围绕主线展开调查，既能使事实清楚又能充分收集证据，做到取证心里有数而办成铁案。

　　三、证据相互应证

　　根据我国法律规定，证据依其表现形式不同，可分为书证、物证、视听资料、当事人的陈述、证人证言、鉴定结论、勘验笔录等；这些证据之间应当能够相互具有证明力，证明每一证据的合法性和有效性，从而对违法行为准确定性。应当注意的是证据与证据之间多数是有因果关系的。如一批红砖经检验判有严重质量缺陷，调查时该批红砖的生产者早已收到检验报告且明知不合格而廉价售完。显然，这一案件中的“检验报告、明知不合格、廉价售完”这些行为证据即为主要证据且相互之间不仅有证明力而且存在着因果关系。

　　四、处罚准确适当

　　行政法学对行政处罚的概念有多种说法。质量技术监督行政处罚是行政处罚体系的重要组成部分，它是指县级以上人民政府质监部门依据质量技术监督法律、法规和规章的规定，对调查终结的质量技术监督行政案件或当场发现的质量技术监督违法行为，进行审查并决定对行为人是否予以处罚和给予何种处罚的法律活动。在这里质量技术监督行政处罚的主体必须是质监部门，行政处罚必须于法有据，法律、法规、规章无明文规定的不予处罚，这是处罚法定原则的要求。法律、法规、和规章以外的一般规范性文件不得作为处罚依据。只有适用法律、法规和规章正确，程序合法，当事人违法事实清楚，证据确凿的行政处罚才能有效，才能具有法律意义。在这里我们不仅要考虑到能够证明行政违法案件本身情况的客观事实，而且要考虑到能够证明对行政违法人从重、从轻、减轻、免予处罚等真实情况的法律事实。特别是要考虑到违法行为人是主观故意还是过失违法；是屡犯还是初犯；其违法情节中有无主动消除或者减轻违法行为危害后果；还有对违法行为的认知程度等。

　　所谓“处罚准确”是指根据违法事实定性准确，适用法律、法规及规章准确；所谓“处罚适当”是指根据违法事实及违法行为的情节处罚度适当。要做到这一点，质量技术监督行政执法人员就必须在熟悉相应产品标准的基础上，熟练运用法律、法规及规章，才能使所作出的行政处罚准确、适当。由此可见，质量技术监督行政案件审理是关键，必须严格执行《技术监督行政案件审理工作规则》第三条“各级质量技术监督行政执法机构应当设立案件审理委员会，负责对本部门的行政案件进行集体审理”的规定。为进一步明确职责，国家局对此又做了补充规定，审理工作应当分为三级实施。即初审、二审和三审；每级都有明确的职责和义务；各级审理必须做到不违反“严格审理，依法行政”的原则，从而使审理工作更趋予完善。

　　五、严格执法程序

　　在法学中，“程序”一词是指与“实体”相对称的一个法律形态，指按照一定的方式、步骤、时限和顺序收集信息、认定事实、听取各方意见，进而使当事人可以理解或认同的情况下作出法律决定的过程。行政执法程序是指行政主体按特定过程、步骤、顺序和方式执行国家法律法规的制度。在行政处罚程序中，质监部门的行政处罚程序也分一般程序和简易程序两种。这里的一般程序是指质监部门实施行政处罚时应遵循的法定基本程序。它是质监部门行政处罚程序中最完整、适用最广泛的法定程序。简易程序又称为当场处罚程序，它是指质监部门当场作出行政处罚决定的程序，是质监部门依法针对实施违法事实确凿、被课以的处罚又较轻的违法行为的公民、法人或者其他组织当场作出行政处罚决定的程序。它是一般程序的简化，是与一般程序并存的一种独立的简便易行的行政处罚决定程序。一般而言，简易程序的适用必须符合法定的条件，否则不能使用简易程序，而任何行政处罚均可适用一般程序。因此，质量技术监督行政执法案件的办理，必须依照法定程序一一做到。一般来讲，执法检查或调查，必需是两人以上持证人员且亮证后进行执法检查或调查；采取强制措施时，必须经行政执法机关的法定代表人或被授权单位的负责人同意；查处案件必须审批；检查或调查笔录必须有检查人和被检查人亲笔签名或盖章，同时必须注明签字时间；案审会讨论案件必须符合法定人数；案审结论必须经行政长官批准后具有法律效力；被检查物品的检验结果必须告知当事人，同时告知其享有复检、复验的权利以及规定的期限和途径；行政处罚决定书告知当事人最少三天以后下达，同时必须告知当事人享有听证权、复议权、诉讼权以及履行期限和途径；《行政处罚决定书》送达到当事人之日起十五日后加处罚款且三个月后申请人民法院强制执行；缴纳罚款到指定的银行缴纳；未下决定书不得先收缴罚款；未集体审议不得向当事人先告知欲作出的行政处罚事项；减免处罚必须集体审议等。

　　上述事项是行政执法程序（含简易程序和一般程序）中必须做到的要件，也是引起行政复议和行政诉讼时的关键环节，尤其在以下几个方面注意：

　　1、笔录。笔录应当是客观、实际的记录，绝对不能有引诱、欺骗的语句存在笔录之中，尤其是敏感性问题。

　　2、强制性措施。

　　采取强制性措施有三个要件，一是有证据证明涉嫌质量问题；二是证据可能灭失的情况；三是不采取强制性措施有可能发生进一步危害性后果的情况。只要符合上述三要件之一方可采取强制性措施。质量技术监督行政执法过程中所采用的强制性措施包括登记保存、封存、扣押、查封等。象冻结银行存款这种强制性措施就不是我们的权力范围。

　　3、责令停产停业。

　　这是一种行政处罚，必须依法告知当事人享有的诉权及诉权行使的期限途径。

　　4、《行政处罚决定书》。

　　其内容上、形式上的错误表述，主要表现在违法主体确定错误、违法性质不明确、处罚依据错误、处罚项与告知当事人的处罚项不符、《行政处罚决定书》指定缴纳罚款的银行不明确以及《行政处罚决定书》的收件人不正确等。

　　总之，质量技术监督行政执法，尚处在走向成熟的阶段，积累了许多经验，也存在许多不足，一方面是客观存在不足，一方面受科学技术水平制约，再一方面也因地、因人、因时而异。因此，我们在执法中，必须严格遵守“以事实为根据，以法律为准绳”和必须做到“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”的原则。只有这样，才能落实好“科学发展观”；才能够做到“严格执法，公正执法”，达到“执法为民，为民执法”的目标，真正建立起一支“群众信得过”的质监执法队伍。为此，我认为还必须就在以下几方面采取措施：

　　1）、责任分解明确。办案人员、审案人员、行政审批人员均应有明确的责任和考核指标，并有专门的考核机构。

　　2）、依法监督执法者的行为。建立健全对执法者的监督、考核机制，坚决杜绝执法观念淡薄，不作为、乱作为、乱罚款等行为。要树立执法者的良好形象，特别是仪表、仪容。要保证执法者在最佳状态下表现执法行为。

　　3）、定期举办培训班。从实践中学习执法，从学习法律、法规及规章中去实践；加强对执法人员的培训，造就一支素质高、作风正、业务强、讲奉献、肯吃苦、能打硬仗的质量技术监督队伍。

　　4）、在质量技术监督行政执法过程中文书的制作，执法技巧的运用要不断总结，以便更好地开展质量技术监督行政执法工作。