农产品质量安全管理格局将发生重大调整

　　一、农产品质量安全总体水平全面提升

　　由于各级政府和各相关部门的高度重视与积极推动，中国农产品质量安全形势在过去的几年里发生了根本性的转变和可喜的变化。

　　1、标准检测体系快速发展 到2005年底，全国已制定发布农产品质量安全国家标准800多项，农业行业标准2100多项。其中，无公害食品行业标准345项，绿色食品行业标准112项。同时，农产品质量安全检验检测体系建设初具规模。已建立部级农产品质量安全方面检测中心323个，省地县级农产品质量安全检测中心(站，所)1780多个。

　　2、认证产品总量规模迅速扩大 到2006年9月底，全国已认证无公害农产品20976个。其中，种植业产品15895个，畜产品2347个，水产品2734个，实物总量约占食用农产品商品量的三分之一；已认定无公害农产品产地28050个，其中种植业产地20322个，畜牧业产地4946个，渔业2782个。初步统计，种植业认定产地面积约占全国耕地总面积的20%左右。已认证绿色食品近13000个，农业系统认证有机农产品2000个左右。

　　3、市场抽检合格率处于较高水平 从2001年7月开始，农业部已连续5年对北京、天津、上海、深圳等37个省会城市及计划单列市蔬菜农药残留和畜产品“瘦肉精”等残留污染物进行例行监测，每年5次，隔2个月抽检一次。共检测蔬菜样品6.4万个，畜产品样品2.2万个，水产品样品1500多个，获得有效数据100多万个，为推动全国加强农业投入品管理、追溯农产品污染源头、实施农产品质量安全市场准入等农产品质量安全监管措施，提供了重要科学依据，在促进我国农产品质量安全水平全面提升中发挥了重要的推动作用。

　　2006年9月农业部抽检结果显示，农产品质量安全总体抽检合格率较高，食用农产品消费安全行保证。37城市蔬菜农药残留监测平均合格率93.7%；22城市畜产品“瘦肉精”污染监测平均合格率98.3%，磺胺类药物残留监测平均合格率97.5%；8城市水产品氯霉素监测平均合格率98.7%，孔雀石绿监测平均合格率94.4%；畜产品、水产品兽药残留监测总合格率97.9%。

　　二、行政推动式农产品质量安全管理扎实有力

　　实施“无公害食品行动计划”以来的农产品质量安全管理工作，由于中国特殊的国情、生产方式和农产品质量安全工作基础，整个农产品质量安全管理工作主要是由各级政府和农业、卫生、工商等部门在推动和唱主角，广大的农产品生产者、销售者和消费者参与较少，所承担的责任和义务也不多。整个农产品质量安全工作，政府部门发挥了重要主导作用，集中体现在示范、推动、引导、服务等四个方面。

　　1、示范 就是对农产品质量安全管理的方式方法采取探索、摸索和小范围示范的路子。“无公害食品行动计划”实施先以京、津、沪、深四大城市作示范，无公害农产品标准化生产基地建设以果、蔬、茶为先行示范，农药残留、兽药残留和水产品药物残留治理以蔬菜有机磷、生猪瘦肉精、对虾氯霉素整治为示范，农产品质量安全例行监测以省会城市和计划单列市为示范。所有工作，无一例外的都是采取先示范再逐步推行和推广的办法。

　　2、推动 就是在工作机制上采取政府推动。农产品质量管理工作的所有措施和环节，基本上都是政府不遗余力地在推进和推动，包括无公害农产品生产基地建设、标准化生产综合示范区创建、农产品批发市场速测、生产基地速测、无公害农产品认证等方面，绝大部分工作都是由政府部门在规划、投入、建设和管理，农产品生产者和经营者在农产品质量安全方面普遍参与得少，以至于在个别地方出现了农产品质量安全工作政府热、农民凉，消费者满怀信心、生产者漠不关心的现象。

　　3、引导 就是在发展方向上采取政策引导。从2001年开始，农业部在推进农产品质量安全管理方面先后发布了一系列的政策性指导意见和办法，有力地出推动了整个农产品质量安全工作的全面发展。农业部作为农产品质量安全管理主管部门，相继出台了《农业部关于加强农产品质量安全管理工作的意见》、《农业部关于全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见》、《农业部关于加快发展绿色食品的意见》、《农业部关于加强投入品监督管理的实施意见》、《农业部关于建立健全农产品质量安全检验检测体系的意见》、《农业部关于加快推进农业标准化工作的意见》，制定发布了《无公害农产品管理办法》、《无公害农产品标志管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《水产养殖质量安全管理规范》等办法和规定，组织开展了农药残留及有机磷污染、兽药残留及“瘦肉精”污染、渔药残留及氯霉素污染等三个专项整治。

　　与此同时，为确保各项农产品质量安全管理措施落实到位，2003年初经中编办批准，农业部新组建了统管种植业、畜牧业、渔业无公害农产品质量安全认证及监督管理的农产品质量安全中心，启动了全国统一标志的无公害农产品产地认定与产品认证，大力推进了安全优质绿色食品发展，统筹推动了有机农业和有机农产品发展；建立了统一规范的农产品质量安全例行监测制度，扩大了农产品标准化生产综合示范区和无公害农产品生产示范基地及示范农场的建设规模。

　　4、服务 就是对农产品生产者采取政策鼓励，资金扶持，对广大的农产品生产者申请市场准入性的无公害农产品标志，实行免费认证；对批发市场和生产基地农产品市场准入性的速测，实行免费检测；对农产品安全生产技术和无公害生产技术，实行免费培训，等等。就农产品质量安全而言，未把生产安全优质农产品作为农民的应尽责任和义务，而是作为一种鼓励性、扶持性的措施，对广大的农产品生产者提供全方位的生产技术和市场营销服务。

　　三、依法实施农产品质量安全管理内涵丰富

　　随着2006年4月29日全国人大常委审议通过《农产品质量安全法》，和2006年11月1日正式的实施，中国农产品质量安全管理将发生重大变革，将从过去单纯政府管理向全民共同参与转变，从单一政府职责向全社会共同推进转变，从阶段性工作向法定性、持久性和常态化工作转变，从单一的行政顺向推动向行政顺向推动与逆向执法监管相结合转变，从单一的部门职能行为向国家公共事务管理职能转变。在具体表现形式上，较之先前以政府推动为主的农产品质量安全管理相比较，法制化管理将成为重点，并将凸现六大特点，即：科学，规范，准入，责任，救助和全程。

　　1、科学 即科学管理。《农产品质量安全法》要求农产品质量安全管理要遵循科学原则，法中明确引入了国际通行的农产品质量安全管理理论即风险评估与全程追溯理论。一是要求国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门；二是要求制定农产品质量安全标准应当充分考虑农产品质量安全风险评估结果，并听取农产品生产者、销售者和消费者的意见，保障消费安全；三是要求县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督管理中，若发现有不符合《农产品质量安全法》第三十三条规定的农产品，应当按照农产品质量安全责任追究制度的要求，查明责任人，依法予以处理或者提出处理建议。

　　2、规范 即规范生产。《农产品质量安全法》对农产品标准化生产、规范化管理做出了明确规定。国家引导、推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产优质农产品，禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品；禁止在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地；禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。农业生产用水和用作肥料的固体废物，应当符合国家规定的标准；农产品在包装、保鲜、贮存、运输中使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。

　　3、准入 即市场准入。《农产品质量安全法》对上市销售的农产品设置了具体的市场准入条件。不符合农产品质量安全标准的农产品，不得上市销售。包括：含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的农产品；农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有害物质不符合农产品质量安全标准的农产品：含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的农产品；使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的农产品；其他不符合农产品质量安全标准的农产品。

　　4、责任 即法定责任。《农产品质量安全法》明确规定了农产品生产者、销售者、技术机构和管理者的法定责任。

　　对农产品生产者，《农产品质量安全法》明确规定：第一，要合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染；第二，要按照法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定，合理使用农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，防止危及农产品质量安全。禁止在农产品生产过程中使用国家明令禁止使用的农业投入品；第三，销售的农产品必须符合农产品质量安全标准，鼓励申请使用无公害农产品质量标志。禁止冒用农产品质量标志；第四，对农产品生产企业和农民专业合作经济组织而言，要求在生产过程中应当建立农产品生产记录，如实记载使用农业投人品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期；动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况；收获、屠宰或者捕捞的日期。

　　对农产品销售者，《农产品质量安全法》明确规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。农产品批发市场，应当设立或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测；发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门报告。农产品销售企业，销售的农产品应当建立健全进货检查验收制度，经查验不符合农产品质量安全标准的不得销售。

　　对农业技术机构，《农产品质量安全法》规定：农业科研教育机构和农业技术推广机构应当加强对农产品生产者质量安全知识和技能的培训；农民专业合作经济组织和农产品行业协会对其成员应当及时提供生产技术服务，建立农产品质量安全管理制度，健全农产品质量安全控制体系，加强自律管理；农产品质量安全检测应当充分利用现有的符合条件的检测机构。从事农产品质量安全检测的机构，必须具备相应的检测条件和能力，由省级以上人民政府农业行政主管部门或者其授权的部门考核合格。农产品质量安全检测机构应当依法经计量认证合格。

　　对农产品质量安全管理者，《农产品质量安全法》规定：县级以上人民政府，应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作；同时应当采取措施加强农产品基地建设，改善农产品的生产条件，推进保障农产品质量安全的标准化生产综合示范区、示范农场、养殖小区和无规定动植物疫病区的建设。各级人民政府及有关部门，应当加强农产品质量安全知识的宣传，提高公众的农产品质量安全意识，引导农产品生产者、销售者加强质量安全管理，保障农产品消费安全；县级以上地方人民政府，统一领导、协调本行政区域内的农产品质量安全工作，并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。

　　《农产品质量安全法》授权县级以上人民政府农业行政主管部门，负责农产品质量安全监督管理工作，统筹农业投入品使用管理，指导建立健全农业投入品安全使用制度。明确要求国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门，应当按照职责权限发布有关农产品质量安全状况信息，制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程，加强对农产品生产的指导，定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。

　　5、救助 即对公众和被监管对象提供了一个反映问题、陈述理由的公共信息传递平台和通道。《农产品质量安全法》明确规定：农产品生产者、销售者对监督抽查检测结果有异议的，可以自收到检测结果之日起五日内，向组织实施农产品质量安全监督抽查的农业行政主管部门或者其上级农业行政主管部门申请复检。因检测结果错误给当事人造成损害的，政府部门和相关机构依法承担赔偿责任；国家鼓励单位和个人对农产品质量安全进行社会监督。任何单位和个人都有对农产品质量安全违法行为进行检举、揭发和控告的权利。生产、销售违反《农产品质量安全法》第三十三条规定农产品给消费者造成损害的，农产品生产者、销售者依法承担赔偿责任。在农产品批发市场中销售违反《农产品质量安全法》第三十三条规定农产品的，消费者可以直接向农产品批发市场要求赔偿；属于农产品生产者、销售者责任的，农产品批发市场有权追偿。消费者也可以直接向农产品生产者、销售者要求赔偿。

　　6、全程 即对农产品质量安全监管，不仅仅局限于农产品生产环节，也包括农产品销售环节即市场流通环节。《农产品质量安全法》打破了过去的条条框框和部门界线，贯穿了农产品的生产与市场统筹监管。一是明确规定国家建立统一的农产品质量安全监测制度，县级以上人民政府农业行政主管部门按照保障农产品质量安全要求，统一负责制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。同时规定监督抽查结果由国务院农业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门按照权限予以公布，监督抽查检测应当委托符合《农产品质量安全法》第三十五条规定条件的农产品质量安全检测机构进行，不向被抽查人收取费用，抽取的样品不得超过国务院农业行政主管部门规定的数量。而且同时规定，凡上级农业行政主管部门监督抽查过的农产品，下级农业行政主管部门不得另行重复抽查；二是规定县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查，调查了解农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。

　　四、全程抓好农产品质量安全法制化管理任重道远

　　1、要加强宣传和培训 迅速培养和树立公众农产品生产、消费质量安全意识，是贯彻好、落实好《农产品质量安全法》的基础和前提。各级政府和农业部门，要按照生产规范、经营诚信、消费安全的目标，加强对农产品质量安全法的宣传培训。要通过形式多样的宣传画、培训班和公共媒体，将农产品生产、经营消费环节的质量安全要求讲透、讲明、讲清楚，要使标准化生产、规范化经营、安全放心消费成为公众的自觉行动和最基本的行为要求，要使农产品从“农田到餐桌”全过程所有的行为主体都有一种浓烈的法制观念和责任意识。

　　2、要加快完善配套规章制度 《农产品质量安全法》从内容上看，是农产品质量安全管理的一个基本法，规定的都是些原则性、方向性和公共性的东西。要真正做到依法管理和实施监督，相关的配套规章和办法急需加快制定，包括农产品质量安全风险评估管理办法、农产品质量安全监测管理办法、农产品质量安全检验检测机构管理办法、农产品质量安全信息发布规范、农产品质量安全标准化管理办法、农产品产地安全管理办法、农产品包装标识管理办法、农产品质量安全标志管理办法、农产品质量安全市场准入管理办法、农业投入品安全使用管理办法、农产品生产记录管理办法、农产品质量安全追溯管理办法、农产品质量安全监督检查管理办法等。凡是法中对行为有要求的，监督检查又必须实施的，行政处罚和法律罚则中有明确规定的，都应当配套制定规范性的、操作性的管理办法和规定，以便各方遵循、实施和对照检查。

　　3、要健全执法保障体系 《农产品质量安全法》是继农业投入品、动植物检疫防疫之后又一部重要的法律和农业行政执法职能。对各级农业部门来讲，是一项全新的工作和业务领域。要如期执行好农产品质量安全法，有四个方面的条件必须加快建设和充实。一要加快明确或建立农产品质量安全行政执法队伍。要充分利用现有的农业综合执法力量和农产品质量安全工作(如无公害农产品、绿色食品等)机构人员，迅速授权或组建农产品质量安全专业执法体系，健全机构，充实人员，培训队伍；二要加快标准检测体系。标准是基础，检测是手段。要按照农产品质量安全市场准人和执法监督的需要，加快制定从“农田到餐桌”全过程相配套质量安全标准，充实检测仪器设备，提升检测能力和水平；三要加快无公害农产品、绿色食品等安全优质标志授权认证。要通过扩大认证，创造快捷、方便的市场准入平台和执法监督载体；四要加快配套执法监督现场检查设施设备，包括执法监督交通车、速测仪，抽样器械，取证影像设备等。

　　4、要强化执法监督责任追究制度 各级农业部门要按照《农产品质量安全法》赋予的职责、权限，对照法律规定，有计划、有步骤、有重点地开展专项执法检查，包括对农业投入品实施专项检查，对产地环境安全开展专项检查，包括对农产品包装标识进行专项检查等等。全国人大和各级地方人大，每年也应当安排1-2个专题的执法检查。要通过各个层面的执法检查，逐步明确各方面的农产品质量安全责任和义务，为尽快建立农产品质量安全责任追究制度奠定基础和创造条件。

　　总体上看，我国农产品质量安全管理已迈入了一个新的发展阶段。今后的农产品质量安全管理，将逐步转向社会化、程序化、规范化和法制化，农产品质量安全管理格局也将发生重大调整。行政推动与执法监督相结合的管理方式将成为主流模式，依法管理将成为基本趋势和最主要的发展方向。