关于加强建设工程质量安全立法的建议

　　一段时间以来，工程建设领域的质量安全事故不断。造成人民生命财产的重大损失，形势十分严峻。从立法层面分析，事故频发与建设工程相关立法滞后和有关基础设施的法律本身的缺陷有关。笔者认为，以下四个问题应当引起立法等机构的高度重视。

　　建议一：建筑物寿命由合理工期所决定，针对实践中合理工期被严重缩短的市场情况，建议国家立法高度重视并解决工程建设的合理工期问题

　　国务院的《建设工程质量管理条例》第10条明确规定：“发包单位不得迫使承包方以低于成本价格竞标，不得任意压缩合理工期。”但此规定过于原则，缺乏操作性。在工程合同招投标过程中，当事人往往以《招标投标法》第一条规定的“提高投资效益”为由，大大缩短工期，有的合理工期被缩短一半以上。

　　从深层探究，工期问题其实是影响建设工程寿命和质量的一个关键性问题。建设工程施工工期，是指建设项目从基础正式破土动工算起，按设计文件完成全部工程内容，达到国家竣工验收标准之日为止的全过程所需的日历天数(包括法定节假日)，不包含施工准备、竣工文件的编制和实施验收的时间。问题的关键在于在市场操作中合理工期和合同工期的区别被严重忽视。所谓合理工期是建设项目在正常的建设条件、合理的施工工艺和管理，建设过程中对人力、财务、资源合理有效地利用，使项目的投资方和各参建单位均获得满意的经济效益的工期，是保障工程建设质量与施工安全的必要劳动时间。而合同工期则是在合理工期的指导下，由建设工程的承发包双方根据项目建设的具体情况，经招投标或协商一致后在承包合同书中确认、对合同双方履行合同的建设工期。合理工期与合同工期虽只有一字之差，却是影响工程寿命和导致质量安全事故的重要原因。

　　在实践中，经常出现建设单位或者施工单位因为各种利益驱动，任意压缩合理工期，导致施工质量下降，质量安全事故频发，工期问题已事实上严重影响建设工程项目的质量安全。在重大工程领域，一些项目不顾客观条件盲目抢时间、赶进度，安全质量管理责任难以真正落实，造成工程质量下降，安全隐患增加。如一条地铁线路的勘察、设计正常周期为两年。但据调研，目前一些地铁线路的勘察设计周期往往压缩在1年以下，深入研究和优化方案的时间明显不足。合格的勘察、设计是顺利施工的必要前提，是非常重要的基础性工作，如果这些工作做得不扎实，会给后续施工和工程使用带来不可估量的损失。同时，任意压缩施工合理工期也常常导致一些基本的工程建设规范标准成为被遗忘的角落，有不少项目以“边设计、边施工、边报建”方式建设，未审批，先开工，埋下安全隐患。有的项目在施工过程中发现新的地质风险，但为了赶工期，采取的质量安全措施不到位，导致事故发生。有的项目甚至采取非技术手段加快新浇灌混凝土凝固以达到缩短工期的目的，形成了“豆腐渣”工程。

　　因此，我国立法部门应当高度重视合理工期问题，明确设定合理工期制度，严格控制无序缩短工期的行为和情形，立法必须明确工程的、科学的“合理工期”经招投标变为“合同工期”的“控制度”，确保工程能够有足够的工期进行各项工序，确保工程质量。

　　建议二：监理费用过低导致质量安全流于形式、旁站监管形同虚设，建议国家立法明确监理费视同工程的安全和文明施工措施费，监理招标只能竞争监理人员的资格和能力以及监管方案等，监理费不应通过竞争确定

　　建设工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位(项目法人)的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。其目的在于确保工程建设质量和安全，提高工程建设水平，充分发挥投资效益。

　　监理单位作为施工单位的监督者，对工程质量和安全起着管控的作用。然而，因为现行的监理制度中，监理费用是决定监理单位是否可以获得项目的基本依据，导致很多水平高、人员充足、设备好的监理单位因为费用高于其他单位而失去项目，或者某些监理单位因为费用低而需要多个项目导致各项目人员不足。这些监理单位获得项目后，往往因为其监理水平低，设备差异或者人员不足而极有可能导致监理不到位，如该发现的隐患没有发现、该检查的没人检查、该发监理书面意见的没有发等情况，最终导致建设项目的质量安全等失去控制，甚至发生事故。上海的倒楼事故、火灾事故和杭州地铁事故无不如此。因此，应当将监理费用固定，不得通过价格进行竞争以导致低于合理的成本，从而将监理单位的竞争控制在其在某一项目上的人员及设备配置等方面，最终受益的将是建设项目的质量和安全。上海的22条已正视并做出明确规定，但此通病是全国性的，不通过国家立法予以明确，问题不能根本解决。这一问题上海应享有重要的话语权。

　　建议三：建议建设行政主管部门强化工程质量安全的过程控制，在法律制度设计已有的质量验收后备案制的同时，建立确保工程质量安全方案的先备案制

　　国家原先实行工程质量由政府主管部门统一验收、核发质量合格证书制度，后改由建设单位自行组织验收、验收通过后向政府主管部门备案即后备案制。因此带来的问题是：工程质量验收制度改变后政府如何加强工程质量安全的过程控制？工程质量安全关系人民生命财产安全，政府主管部门面对建筑市场的项目前期工作准备不足、深度不够，不顾客观条件盲目抢时间、赶进度，安全质量管理不严、责任制未真正落实，竣工不验收或者验收未通过就投入使用导致工程质量下降，安全隐患增加，包括城市地下工程、油气水电等生命线工程和水利、能源、交通运输等大型基础设施在内的重大工程安全质量形势严峻等等问题，政府的后备案制根本无法过程控制、过程解决。这是法律制度设计的缺陷，必须引起立法部门的高度重视，并采取有效措施切实加以解决。

　　为此建议：工程质量的后备案制必须同步配套建立以先备案制。质量安全控制应当贯穿整个建设工程项目过程，相关行政主管部门应当强化过程控制的理念，自项目立项后即开始监管建设工程的全过程。所谓先备案制，是指在工程开工前，由承包单位制订确保工程质量安全的专题方案报建设单位，该方案应对建设工程全过程的质量安全保障做出明确的计划安排，包括人员安排、设施配置、制度保障、监督方案等方面的计划，确保安全质量方案的可操作性和实际效果，并由建设单位审批后报政府主管部门备案。制度应明确规定该方案未备案不得许可开工。实施该项制度的好处，有利于相关部门对建设工程的安全质量方案进行过程检查、过程控制，发现问题过程解决；随时对已备案的项目质量安全方案实施抽检，有利于确保工程全过程的质量安全。一旦出现工程的质量安全事故，也有利于以先备案的方案作为依据追究责任人的相关责任。

　　建议四：针对造成质量安全事故的万恶之源——施工过程中的转包、违法分包的顽症，建议从立法层面加大查处力度，明确行政和司法的不同应对措施

　　近年来的几乎所有的工程质量安全事故，都可以从非法转包和违法分包找到原因，转包、非法分包等违法行为，造成了一系列建筑领域尤其是基础设施建设中的“血的教训”，无论是浙江省杭州市地铁1号线萧山湘湖站工段施工工地发生的坍塌事故，还是上海11.15大火事故，都以残酷的事实告诉我们转包、非法分包等违法行为将给人民和国家带来巨大惨痛的损失，此顽症堪称“万恶之源”。虽然我国相关立法禁止非法转包及违法分包等行为，并对此制定相关规定，但是因为缺乏具体措施，导致在实践中未能产生预期效果，因此，相关部门应当强化查处转包等违法行为的操作问题，落实具体措施，使得查处上述违法行为有法可依，依法必查，查出必治。

　　立法应象治理酒驾那样，治理顽症和万恶之源应用重典，包括行政和司法措施。在司法实践中，最高院虽有规定，对转包、违法分包和出借资质的，可以没收已经取得的非法所得。但在实际执行中，很多转包单位没有已经收取的非法所得，法院便无法没收；而且很多法官因没收非法所得的操作程序复杂而原则上不处理，使得法律对转包等违法行为处理的最后一道屏障显得苍白无力。建议司法机关要加大对转包等违法、违规行为的查处力度，严格事故责任因转包等原因的法律追究，对构成刑事犯罪的一律追究刑事责任。

　　建议治顽的功夫主要化在行政作为上。首先，相关行政部门应全面清理建筑市场，严肃查处不具备资质施工以及违法分包、转包、挂靠等违法违规行为，对不符合安全生产条件的单位要坚决清除出市场，坚决防范类似事故发生。其次，应当切实履行对建设工程尤其是基础设施工程建设安全的监管职责，主要负责人要亲自抓，发现转包和违法分包要追究施工单位负责人的经济责任和法律责任，把监管主体责任和行政首长负责制落到实处。再次，应当建立解决转包和违法分包的长效机制，如建立“工程建设不良行为和黑名单”制度，对于建设市场活动中发生过违法违纪行为的企业和个人，应由建设行政主管部门记入企业或个人的信用档案中并进行公示，减少发生过违法转包、分包行为的施工企业再次中标的可能性，迫使其遵守规定。