食品用包装容器等制品市场准入制度解读

　　食品安全是一个环环相扣的广义概念，不单指食品本身的质量问题，与食品直接或间接接触的各类包装、容器、工具等制品都在其框架之下。从“PVC保鲜膜”到“毒奶瓶”、从“废塑料饮用水桶”到“一次性发泡饭盒”，不合格的食品包装、容器、工具一度充当了某些食品质量事件的罪魁祸首。

　　为了从生产源头保障食品质量安全，国家质检总局从2002年7月开始对部分产品实施食品安全市场准入制度，并在其后的几年取得了有目共睹的成绩。为了让这一道食品安全屏障更加坚不可摧，质检总局又于今年7月决定对食品包装、容器、工具等制品实施市场准入制度，这为食品质量安全又加上了一道“保险”。

　　目前，塑料包装等制品的市场准入工作正在紧锣密鼓地进行中，39种食品用塑料包装等制品将加贴“QS”标志。

　　2006年7月18日，国家质检总局颁布了《食品用包装、容器、工具等制品生产许可通则》和《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》，正式启动食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度。这是我国对食品相关产品生产环节实施行政监管的第一步，也是食品质量安全监管的重要一步。不久之后，除食品本身之外，消费者在购买食品用塑料包装、容器、工具等产品时，也要注意包装上的“QS”标志。

　　业内专家普遍认为，实施食品用塑料包装、容器、工具等制品市场准入制度是我国当前经济和社会发展条件下切实加强食品安全监管的必然选择。当前我国正处在经济高速发展，人民生活水平从满足温饱的基本需要向不断提高生活质量转变的关键时期。总体上，产品质量参差不齐，市场经济秩序尚不够规范，有关产品的行业总体水平有待进一步提高，食品安全得不到有效保障。在这种情况下，国家必须通过科学设定市场准入“门槛”和强化对企业的监管，达到保障食品质量安全、规范市场经济秩序、促进产业健康快速发展、促进企业提高质量和管理水平、落实国家产业政策的目的。

　　我国食品用包装、容器工具等制品实施市场准入制度是对食品安全市场准入制度的继承和发展，围绕企业质量保证能力监管和生产过程控制的要求，根据《中华人民共和国产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》等法律法规的规定，由4项具体制度共同构成了市场准入制度。这4项制度分别是：生产许可制度、强制检验制度、市场准入标志制度和监督检验制度。

　　生产许可制度
　　提升行业质量门槛

　　对食品用包装、容器、工具等制品生产企业实施生产许可制度的含义是：具备基本生产条件、能够保证产品质量的食品用包装、容器、工具等制品生产企业，经申请、审查等，发放生产许可证，准予生产获证范围内的产品，未取得生产许可证的企业不得生产食品用包装、容器、工具等制品。这是食品用包装、容器、工具等制品实施市场准入管理中最基本、最关键的制度。

　　实施生产许可的关键是对申请企业必备条件的审查。通则和审查细则规定了一系列企业必须具备的条件，是对企业生产食品用包装、容器、工具等制品生产许可的基本要求。必备条件的审查包括对企业的实地核查和产品检验，其中一项不合格即被判为企业审查不合格。在实施生产制度过程中，国家质检总局和各省、自治区、直辖市质量技术监督局组织有关生产许可核查人员对企业进行实地核查和产品检验，确认企业是否具备持续稳定生产合格产品的能力。

　　实地核查是对企业生产条件严格的、全面的检查。根据实施细则，审查组对企业保证产品质量的10个方面必备条件进行严格审查：检查生产加工的原材料是否符合国家标准和行业标准；是否具备必要的生产设备、工艺设备、原材料储备、处理和加工设施；环境条件是否达到相关安全、卫生等要求，符合国家法律法规和相关标准规定；加工工艺和处理过程是否科学、合理；生产执行的标准是否合法有效；是否具有熟悉生产的技术人员、了解相关产品质量安全法规的管理人员和质量检验人员；是否具备储备和运输条件；是否具备与所生产产品相适应的检验能力和检验条件；是否具有严格的质量管理体系；食品包装，包括包装材质、标签、标志是否符合国家标准等相应要求等。实施核查时，核查人员应持证上岗，严格按照核查工作程序，严格执行审查通则、审查细则要求。

　　强制检验制度
　　严把产品出厂质量关

　　强制检验是指为保证产品的质量，要求企业在生产过程和出厂把关时必须履行法律义务，实施各种类型的产品检验，未经检验或检验不合格的制品不准出厂销售。这项规定适合我国企业现有的生产条件和管理水平，能有效地把住产品出厂质量安全关。

　　现有的强制检验形式主要有：生产的产品未经检验合格不得出厂销售；不具备自检条件的企业必须将产品送有资质的质检机构进行委托检验；实施自行检验的企业，应当每年将样品送到质量技术监督部门制定的检验机构进行比对检验；企业对用于生产加工的原材料、添加剂、助剂等必须实施进货验收制度；发证时对申请企业生产的产品进行检验；获证后依照《产品质量法》、《食品卫生法》实施的监督抽查；监管部门执法时进行的执法抽查等。

　　市场准入标志制度
　　方便消费者有效识别

　　选购食品认准“QS”标志已成为不少消费者的习惯。在对食品用包装、容器、工具等制品实施市场准入制度中，深入人心的“QS”标志得到了再度延伸。

　　按照市场准入标志制度规定，实施生产许可证管理并经检验合格的食品用包装、容器、工具等制品出厂销售时必须加印（贴）市场准入标志——“QS”标志，没有加贴“QS”标志的不准进入市场销售。

　　取得生产许可证的企业，应当自准予许可之日起12个月内，完成标注生产许可标志和标号。“QS”标志属于质量标志，实行标志管理制度，其作用主要有3个方面：一是表明本产品取得生产许可证，二是表明本产品经过出厂检验，三是企业明示本产品符合产品质量安全基本要求。此外，也有利于消费者识别合格产品，从而达到保护消费者合法权益的目的。

　　监督检查制度
　　权责一致的有效机制

　　对质检部门实施食品用包装、容器、工具等制品生产许可和获证企业从事获证范围内的产品生产活动实行监督检查。防止重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象发生，促进企业持续满足保证产品质量安全必备条件。对食品用包装、容器、工具等制品的监督检查制度主要包括5个方面：一是对获证企业监督管理。根据《工业产品生产许可证管理条例》规定，对获证企业的监督管理包括日常监督、定期监督检查、年度报告审查等；二是无证查处。《工业产品生产许可证管理条例》规定任何企业未取得生产许可证，不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的产品；三是对发证监管部门的监督。按照权责一致的原则，建立健全审查、检验、发证等各个环节的岗位责任制，严格实行过错责任追究制度；四是对审查机构的监督。对审查机构的监督主要通过对审查材料的审查、对实地核查企业的抽样复查、根据群众举报进行检查等方式进行。重点检查审查工作质量、工作效率和工作纪律3个方面；五是对发证检验机构的监督。生产许可证管理部门要对生产许可证检验机构实施监管，通过查阅检验报告、组织开展比对试验、查处违规违纪行为等手段，切实加强对检验机构的监督管理，确保生产许可证检验工作的科学、公正和高效。

　　资 料

　　食品用包装、容器、工具等制品实施市场准入制度是国家为了保证食品质量安全，由政府食品生产加工主管部门依照法律、法规、规章、技术规范和国家有关标准的规定要求，对与食品直接接触的包装、容器、工具等制品的生产加工企业，进行必备生产条件、质量安全保证能力审查及对产品进行强制检验，确认其产品具有一定的安全性，企业具备持续稳定生产合格产品的能力，准许其生产销售产品的行政许可制度。

　　第一批实施市场准入制度的食品用塑料包装制品有39种，其中包括了饮用水桶、零售商品包装袋、方便面袋、膨化食品袋等老百姓关注度高的产品。

　　根据质检总局的计划，将用两年时间分三步实现对食品相关产品生产环节的全面质量控制；第一步是启动食品用包装容器工具的监管，塑料包装制品争取在今年年底完成，明年年初进入公告和无证查处阶段，大约在明年年初启动全部包装制品的市场准入；第二步是启动食品洗涤剂、消毒剂等食品用化工产品的监管；第三步是推动食品用设备的监管。

　　“QS”认证使食品包装企业未来的命运走向形成三类：1/3的企业由于管理体系健全、产品质量过关获得“QS”认证，这部分企业基本是大企业；1/3的企业由于管理体系不是很完善、产品质量时好时坏，加上市场销售渠道并不全是正规渠道，因此面临整改，其管理成本将加大；而剩下1/3的企业由于管理非常混乱、产品质量极不稳定，市场基本是走地下农贸渠道，在生产技术上基本属于“三无”企业，这样的企业即使整改也很难通过“QS”认证，将面临淘汰出局命运。

　　声 音

　　政府监管从单一走向全面

　　国家质检总局食品生产监管司负责人谈食品安全

　　从生产源头抓好食品质量安全监管，是国务院赋予质检部门的重大职责。国务院领导多次强调指出，关键是要从源头上抓质量。食品包装、容器、工具等食品接触材料的市场准入制度的实施，标志着我国食品安全监管工作正在从仅对食品本身实施的单一监管走向包括食品接触材料、食品生产加工原料、食品添加剂以及食品本身在内的全面监管；从单纯依靠对企业产品进行质量检验的监管方式走向对企业生产条件进行准入把关、对企业生产行为进行过程控制的深入监管。因此，食品包装、容器、工具等制品市场准入制度的实施，其意义远不仅仅在于在实施市场准入的产品目录中新增加了一类产品，而是标志着我国的食品安全监管领域和监管方式的重大创新与突破，预示着我国食品安全水平将有望不断迈上新的台阶。

　　为什么要对食品包装、容器、工具等产品实施市场准入制度呢？

　　首先，在我国当前的市场经济发展水平下，政府必须采取积极干预的措施，切实加强对产品质量的监管。现阶段我国正处于GDP在1000~3000美元之间这个典型阶段，其主要特点是经济高速发展，同时市场监管中问题与矛盾也十分突出。单靠市场规律这只“看不见的手”，难以实现企业和产品的优胜劣汰。必须通过政府这只“看得见的手”加以强有力的监督和干预，着重解决市场经济条件下企业与消费者之间产品质量信息“不对称”引发的种种问题。市场经济不是不要政府有所作为，而是要政府“有所为有所不为”。对食品、食品添加剂、食品接触材料等关系到广大人民群众身体健康和生命安全的重要产品实施市场准入制度，正是国家质检总局在深入开展调查研究，广泛听取社会各界意见基础上提出的重要监管措施。

　　第二，对这些产品实施市场准入制度，是由这些产品自身的特性决定的。食品包装容器等产品由于长期与食品直接接触，其中的有害物质如果不能得到有效控制，必然会对食品质量产生严重影响，进而会影响到消费者人身健康安全。近几年来，由于食品包装材料中的有害物质迁移到食品中造成的食品质量事件屡有发生，欧盟和一些发达国家也多次检出和通报我国食品包装材料质量问题，这就要求我们必须对这些产品加强出厂前的过程控制。而如果单纯依靠产品出厂后的监督检查，一旦发生产品质量安全事件，就会造成难以弥补的损失。

　　第三，对这些产品实施市场准入，是我国现阶段产品质量监管工作面临的形势决定的。根据多年来产品质量监督的经验，劣质产品最主要的生产源头就是两个：一是那些根本不具备生产合格产品能力的小企业和小作坊；二是那些专门生产劣质产品的企业和窝点。例如，质检部门今年年初对食品用塑料包装等制品生产企业进行普查发现，我国现有食品用塑料包装等制品生产企业3700多家，其中10人以下的小企业就有1100多家，占企业总数的近1/3。很多小企业设备简陋，生产过程中缺乏质量控制手段；原材料进厂不验收，产品出厂不检验；无标生产现象比较普遍。产品合格率低，假冒伪劣现象比较严重。对那些明明没有能力生产合格产品的小企业和小作坊，如果要关停取缔，则没有法律依据；如果不关停取缔，又无法保证产品质量。所以说，实施市场准入，明确企业从事生产经营活动的“门槛”，达不到“门槛”的企业不许生产，就能从源头上把好关，切实有效地管住劣质产品的生产源头。

　　怎样实施好这个市场准入制度？关键是“三个提高”和“两个严格”，就是：提高发证质量、提高发证率、提高发证效率，严格工作纪律、严格证后监管。提高发证质量，就是符合要求的企业一定要发证，不符合要求的一定不能发证；提高发证率，就是企业要从事这些产品的生产就一定要获证，无证生产的企业一定要取缔；提高发证效率，就是一定要在规定的时间内完成对企业的审查和发证，绝不允许任何超期和拖延；严格工作纪律，就是要求所有工作机构和人员一定要坚持廉洁自律，全心全意服务企业，做好工作，不牟私利；严格证后监管，就是要保证获证企业持续生产合格产品，坚决禁止和纠正个别企业获证后放松质量管理的行为。做好这“三个提高”和“两个严格”，就既能管好获证企业，又能禁止无证生产，同时最大限度地消除市场准入中种种可能存在的不良现象和问题。

　　观 点

　　北京化工大学材料科学与工程学院教授、中国工程塑料工业协会理事苑会林——该项制度 多方受益

　　食品包装容器等食品接触材料中存在对人体有毒有害的物质，这些有毒有害物质在食品生产加工过程中的高温、高压环境下或接触油脂等有机物质的情况下，会不会析出和迁移到食品中，都是食品安全监管必须高度重视的问题。长期以来，我们国家的食品包装容器等接触材料行业都存在很多不规范的问题，所以才会导致质量安全隐患。因此，对食品包装容器工具等制品实施市场准入制度正是社会的迫切需求。虽然全面实施起来工作量非常大，有一定难度，但实施之后必将多方受益。

　　首先是行业受益，食品包装是比较特殊的行业，它跨了很多行业，但又不完全属于这些行业，所以长期以来，食品包装行业的监管也比较混乱。现在实施市场准入制度，还有政府部门牵头去管理，对整个行业强制性设定一个质量门槛，有利于提高行业的整体质量水平和安全水平。

　　对企业而言，通过从源头上对食品相关产品企业必备的生产设备、原材料控制和生产工艺等关键环节的把关，可以对企业起到规范的作用，从而促使企业提升自己的相关能力，保证产品的质量。这项制度在规范企业的同时，鼓励支持一批大中型企业，引导一批小型企业，打击一批不法企业，淘汰一些技术落后的企业，这使食品相关产品行业形成一个良性发展的良好态势。

　　对消费者来说，通过监管部门对食品标签、说明书的严格管理，消费者可通过说明书最简易、最快捷地掌握自己正在选购商品的相关安全信息，同时能够指导消费者正确地使用这个产品。

　　目前，从制定程序和操作方法来看，实施起来应该说比较胸有成竹了，但如何保证发证后的有效监管，还是一项长期而艰巨的课题。

　　中国塑料加工工业协会复合膜制品专业委员会秘书长文秀松——市场准入 规范行业

　　在各类食品包装中塑料包装几乎无处不在。从鲜牛奶、酸奶、果汁、饮料、饮用水、酱油、醋、食用油等液体食品到白糖、食用盐、儿童营养米粉、大米、饼干、糖果、坚果、方便面、小食品等固体食品都离不开各种塑料制品的身影。塑料包装已与百姓日常生活密切相关。一旦包装出现质量安全问题最容易使百姓心里不安或恐慌，引起社会的高度关注，甚至影响社会的稳定。因此食品包装的质量安全问题不仅仅是包装材料的质量问题，还是有关社会稳定的大问题。

　　由于我国生产塑料包装制品的企业规模普遍较小，很多企业基本不具备质量保证能力，生产设备落后，工艺不完善，产品出厂不检验，生产中存在使用回收料和不符合国家卫生标准要求的助剂，甚至人为掺假或造假，生产的产品质量得不到保障，进而严重影响食品质量。因此，对食品用塑料包装实行监督管理是十分必要和重要的。

　　实施市场准入制度，对包装行业而言，将会鼓励、支持一批大中型企业，引导和帮助一批小型企业，打击一批不法企业，淘汰一批技术落后的企业，有利于提高行业整体质量和安全水平，使包装行业形成良好经济秩序，能够健康地持续发展，提高产品在国际市场的竞争能力，为我们国家的出口创汇作出贡献。

　　对企业来说，市场准入要求对生产设备、原材料控制、生产工艺等环节进行严格把关，可以对企业起到规范的作用，从而促使企业提升自己的相关能力，保证产品质量。