解读新版《棉花质量监督管理条例》

编 前

　　2006年7月4日，《棉花质量监督管理条例》（以下简称《条例》）重新修订。按照新《条例》，今后棉花收购以及棉花销售、承储企业将不再实行资格认定。

　　这是不是意味着今后棉花监管重心转移到加工环节？购销、承储环节质量控制会不会出现闪失？就此，记者走访了中国纤维检验局、中国棉花协会及一些棉花企业负责人，他们的看法，有助于我们更好地理解新版《条例》。

释 疑

此次修订为何　取消资格认定

　　为了保证棉花交易的正常进行，保护棉花资源，维护国家利益和棉花交易当事人的合法权益，国家对棉花经营主体的设立实施资格认定的前置审批制度。资格认定是指政府有关部门根据有关规定对申请从事棉花加工经营活动的主体进行主体资格的审查，通过颁发资格证，证明该主体的棉花经营能力符合国家规定要求的活动。

　　1998年国务院《关于深入棉花流通体制改革的决定》要求，实行棉花收购、加工的资格认定制度。要求棉花收购单位必须有规定数量的自有资金、具备职业资格的质量检验人员和必要的仓储设施；棉花加工单位必须有符合规定的设备和经营场所。这一制度规定，凡在我国设立棉花经营主体，除应当具备国家要求的企业法人资格外，还应具备质量保证能力、有关仓储或存放能力、有关消防能力等。同时满足上述条件的企业，有关部门准予其获得从事棉花经营活动主体资格。

　　随着棉花市场的变化，此次新修订的《条例》第三条第一款中只保留了对从事棉花加工经营活动的主体实行资格认定。取消了购销、承储环节的资格认定。

　　随着棉花收购放开后，因多渠道参与收购，特别是农民、棉花加工厂的职工等均自发参与籽棉购销活动，使棉花收购形式由以定点收购为主转变为流动收购为主，从而使资格认定和认定后的后续监管难以进行，棉花收购实行资格认定制度已与实际情况脱节，形同虚设。

　　另外，过去收购、销售、承销等企业办理资格认定，对企业注册资金、生产规模、设备仪器水平都有要求，并且每年都要复检一次。从准备资料到最后审批，时间长、费用高、手续繁，令企业深感负担。

　　实际购销、承储环节实行资格认定，对棉花质量起不到根本性的监控。

　　由于我国棉花生产长期处于小农经济状态，棉花收购、加工、销售活动也呈现小、散、多的特点，繁多的购销点，反而增加了棉花质量监督工作的执法难度。因此取消购销、承储的资格认定十分必要。

敞开购销 质量不会失控

　　专家指出，不再对收购、销售、承销等企业办理资格认定，不是放松质量监控，而是管理更加灵活。政府可以将有限的棉花纤维检验监管力量集中投放到对棉花加工企业的监控上，今后加工企业进入市场的棉花都是经过政府检测认定的品牌级棉花，这样增加了纺织企业对棉花品牌企业的认知度，将进一步提升行业的管理及自律。

　　虽然取消了资格认定，但是收购、销售、承储环节的质量义务并没有改变。在《条例》第二章，第七、九、十条中，分别对它们的质量义务提出了详尽要求。
棉花收购者应当履行的质量义务：建立、健全棉花收购质量检查验收制度，具备品级实物标准和棉花质量检验所具备的设备、工具；按照国家标准和技术规范排除异性纤维和其他有害物质。按规定要求对所收购的棉花确定类别、等级和数量。如所收购的棉花存在超出国家规定水分标准的，应当进行晾晒、烘干等技术处理，保证质量；棉花收购后，应当分类别、分等级置放所收购的棉花。

　　棉花经营者销售棉花，必须将每批棉花附有质量凭证；棉花包装、标识符合国家标准；棉花类别、等级、重量与质量凭证、标志相符；经公证检验的棉花，附有公证检验证书，其中国家储备棉还应当粘贴公证检验标志。

　　棉花经营者承储国家储备棉，应当建立和健全棉花入库、出库质量检查验收制度，保证入库、出库的国家储备棉的类别、等级、数量与公证检验证书、公证检验标志相符；按照国家规定维护、保养承储设施，保证国家储备棉质量免受人为因素造成质量变异；不得将未经棉花质量公证检验的棉花作为国家储备棉入库、出库；政府机关及其工作人员，不得强令棉花经营者将未经棉花质量公证检验的棉花作为国家储备棉入库、出库。

　　此外，《条例》的出台促使棉花经纪人走上前台。由于中国棉花种植还处于小农分散式状态，棉花经纪人不必要种植棉花，他们是将农民手中的棉花集中收购。目前棉花经纪人已成为棉花收购的主体。但是按照以前的条例规定，所有的棉花经纪人收购棉花都必须办理资格认定，才是合法。但事实上，由于小的经纪人一年的利润也就2000元左右，为了办理证件，他不得不花上几千万元注册企业，办理资格认证，可以说一般的棉花收购、销售企业是承担不起的。多年来，棉花收购主体经纪人一直在违法的环境下生存，直接影响加工企业的籽棉需求。

　　资格认定取消以后，刺激了棉花收购企业的积极性，活跃了棉花经纪人队伍，他们会尽可能地将优质籽棉集中地送到规模大、技术先进、盈利能力强的加工厂。保证大的棉花加工企业得到充足的籽棉资源。购销、承储环节取消资格认定后，棉花购销市场将出现激烈竞争，这也必将促进棉花的收购质量。

监管重心转移到加工环节

　　籽棉加工成商品棉，加工环节十分重要。它的质量好坏决定了棉花的最终质量。因此加工环节既是影响棉花质量非常重要的一个环节，同时又是一个质量问题较集中的环节。《条例》要求加工环节的质量义务是：按照国家标准对所加工棉花中的“三丝”和其他有害物质进行分拣，并予以排除。按照国家标准，对棉花分等级加工，并对加工后的棉花进行包装并标注标志，标志应当与棉花质量相符。加工后的棉花成包、组、批放置。棉花经营者不得使用国家明令禁止的皮辊机、轧花机、打包机以及棉花加工设备加工棉花。

　　加工环节中的排除“三丝”、分类加工及标志等质量义务已经完全包含了对购销、承储环节的质量义务要求。因此，放开购销，管住加工是十分正确的。这也是今后棉花监管的发展趋势。

　　“三丝”是棉花中含有的异性纤维，对棉花来说是严重的质量缺陷，也是当前影响棉花质量的突出问题之一。

　　《条例》中对收购中棉花混有“三丝”等有害物质的规定“按照国家标准和技术规范，排除异性纤维和其他有害物质”。近年来，由于棉花供求关系变化，各棉花流通环节的经营者出于各自的利益考虑，放松了对“三丝”等有害物质的控制。特别是在收购中不按照标准挑拣“三丝”等有害物质，甚至成了诱购棉农手中棉花的“优惠政策”和经营者“节省成本费用”、“增加利润”的首选方式之一。《条例》将棉花经营者排除异性纤维和其他有害物质规定为第一质量义务。

　　“三丝”的危害严重，直接影响棉纱及其制品的质量，给棉纺织企业带来巨大经济损失。一方面，它严重影响了棉纱及其制品的国际、国内销售，客户索赔时常发生；另一方面，为维持企业正常生产，尽量减少由于棉花含“三丝”带来的经济损失和质量信誉的下降，纺纱厂不得不花大量人力在棉花投料前逐包逐根挑拣，无形中生产成本大量增加。据业内人士测算，一个中型棉花企业每天要用300至400人挑拣棉花“三丝”，每年仅多支出挑丝人员工资一项就高达200多万元。“三丝”还影响到国产棉花的使用和棉纺织品的出口，“三丝”令纺织企业苦不堪言，使得他们不得不利用国外棉花。目前在棉纺织品的深加工中使用进口棉纱、棉布的比例也在增加，此外，采购外棉加大了国家外汇开支，再加上生产成本的非正常增加，我国纺织产品出口创汇的传统优势正在因“三丝”等棉花质量问题逐渐减弱，这意味着我国棉纺织产品在国际市场上竞争能力的衰退。

公证检验公信度提高

　　2001年的《棉花质量监督管理条例》确立了棉花质量公证检验制度的法律地位，把公证检验确定为国家法定的制度。

　　棉花质量公证检验证书是受检棉花的质量、数量证明书，是具有法律证明力的文件。它的作用主要是作为交易双方贸易结算时质量、数量的依据；作为国家掌握储备棉质量、数量和支付存储国家储备棉所需费用的依据；为国家宏观调控提供依据。

　　棉花质量公证检验证书分经营性棉花公证检验证书和国储棉公证检验证书。《条例》规定，“棉花经营者向用棉企业销售棉花，交易任何一方在棉花交易结算前，可以委托专业纤维检验机构对所交易的棉花进行公证检验。”这种公证检验是自愿性的。另一种是国家储备棉入库、出库实行强制性公证检验，在国家储备棉入库、出库时必须经专业纤维检验机构对其质量、数量进行公证检验，这种公证检验是强制性的，其检验证书作为国家掌握储备棉质量、数量的凭证，同时作为国家财政支付存储国家储备棉所需费用的依据。

　　近几年，随着棉花市场的不断成熟，公证检验证书的公信度也日益提高。很多企业已经从过去的自愿接受检验转变为现在的自觉检验。公证检验证书已不仅仅是国储棉入出库的质量凭证，也成为企业之间交易、期货交割中的重要质量凭证。

　　新的《条例》实施后，给纤检执法提出了新要求。据了解，下一步中国纤检局将调整思路，提高监管性能，积极组织制定、修订配套规章，如修订《棉花质量复检办法》、《非专业纤维检验机构从事棉花质量检验业务认可管理办法》；制定《棉花质量检验师监督管理规定》、《期货交割棉质量公证检验办法》、《棉花质量公证检验程序规定》及《棉花质量监督检查实施细则》等。加强棉花质量监督管理，切实履行监管职责，保证棉花质量；提高棉花执法打假的有效性，为棉花产业发展创造良好市场环境；全面推行棉花检验体制改革；提高棉花质量公证检验工作质量和有效性。将过去的以惩罚为主转向以服务、扶持为主。建设诚信体系。对不同的企业实行分级、分类监管，建立企业档案，做到心中有数。

观 点

　　中国棉花协会副秘书长 康玉国

　　新《条例》虽然只改了两条，但是突出了重点，具有可操作性，体现了未来棉花监管的发展方向——重点控制加工环节的质量。

　　中国目前已进入资源制约时代，过去低成本、资源浪费的时代已经过去。过去一直倡导注重棉花收购、加工、销售或者承储等经营活动全程监管，但实际上并没有做到。新《条例》突出的是过程加质量监管。行业做大并不代表做强。过去的资格认定只是重点针对企业规模，现在注重的是企业的质量、成本、效率。由于产能的严重过剩，目前还存在市场格局不合理的现象，市场的竞争程度不断加剧，很多小棉花加工企业已经挣扎在生死线上，棉花市场需要整合。

　　新《条例》明确了质量主体、企业职责，对提高棉花质量将会起到积极作用。协会也要充分发挥其协调引导作用。全行业应该以此为机遇，引导企业注重质量、规模、综合竞争力，这既符合国家要求，也是企业未来发展的方向。

　　山东金高瑭油棉绒加工有限公司总经理 郭重安

　　当前的棉花市场仍处于低水平无序竞争阶段，2006年，国家开始允许国外棉商在中国直接投资棉花收购、加工、贸易等领域，于是外棉大举入侵，在中国寻求棉花商机，与“洋”共舞、优胜劣汰已是中国棉花市场不争的事实。国内棉花加工企业面临的竞争压力越来越大。

　　新《条例》，强化了对棉花加工企业资格认证审查的监管工作，使得棉花加工企业压力增加了。加工企业不仅要从棉花收购者手中要数量，更重要的是要质量，这样才能从棉花消费企业手中要利润，质量是这个环节关键的控制点。

　　新《条例》的实施，促使企业以质量发展求生存，以质量创新创名牌。强化自主创新，推行精细化加工技术，减少“三丝”等异性纤维，提升棉花加工品级，加大在质量管理方面的投资，采取统一棉包包型和逐包编码措施，降低加工成本。

　　企业不害怕竞争，担心的是恶性竞争。在良性的竞争机制下，培育和规范市场，在减少损害的状况下合理地引导一些企业退出棉花经营领域，也可以在竞争的环境中集中整合棉花产业资源，从国际棉商的发展历史中学习、借鉴经验，培育一批优秀企业，并使其在行业脱颖而出。