中国制定“玩具召回规定”的作用和意义

　　2006年5月31日，根据国家质检总局、国家认证认可监管委第198号公告规定，中国将对童车、电玩具、弹射玩具、金属玩具、娃娃玩具、塑胶玩具等六大类玩具产品实施强制性产品认证。

　　一、《缺陷儿童玩具及儿童用品召回管理规定》的出台对促进中国儿童保护工作所起的作用和意义

　　近年来，儿童玩具及儿童用品的质量与安全问题逐渐引起社会各界的高度关注。消除儿童玩具及儿童用品缺陷所造成的危害，是保障儿童人身健康和安全，维护公共安全、公众利益和社会经济秩序的迫切需要。

　　儿童玩具及儿童用品的主要消费群体是少年儿童，他们是一个靠监护人保护的特殊的、弱势的消费群体，他们对周围的事物以及产品安全的认知度有限，且自我保护意识不强，受到伤害机会较大。中国每年因玩具不安全或使用不当造成的儿童伤害事故高达数万起。仅某儿童医院一项统计表明，该院近五年来约接治了500余例因小部件进入食道的抢救，其中相当部分是儿童玩具小部件。

　　据美国消费者产品安全委员会报告数据显示，从1999年至2003年，美国至少有101.76万人因玩具而受到伤害。仅2003年，就有11名年龄在15岁或15岁以下的儿童死于玩具伤害事件，其中有半数的儿童年龄为4岁或更小；大约有20.65万名年龄在15岁或15岁以下的儿童，据统计，美国每年要花费3.85亿美元用于4岁和4岁以下儿童玩具伤害的临床治疗。

　　由此可见，玩具是典型的可能对消费者安全健康造成危害的产品，对于这种产品，国家除了要制定执行强制性国家标准外，还要建立相应的缺陷玩具产品召回管理制度，强化玩具和儿童用品经销企业对产品质量安全的注意义务，规范玩具和儿童用品市场秩序，着力从源头上防止不安全玩具和儿童用品流入市场。从国际上已有的缺陷产品管理经验和国内现实状况两方面来看，都需要国家产品质量行政管理部门通过建立和实行缺陷产品召回管理制度，依法介入，才能够最大程度地解决这一问题。

　　二、中国玩具及儿童用品行业的现状及在玩具及儿童用品安全管理方面的工作思路

　　从中国玩具及儿童用品行业现状来看，普遍存在着企业规模大小不一，产品质量状况、生产水平参差不齐等实际情况。既有高标准的、水平先进的玩具加工生产企业，又有工艺简陋、水平落后、甚至制造低劣的手工作坊、地下工厂。近年国家质检总局对玩具和童车生产比较集中的广东、浙江、福建、山东、江苏、上海等6个省市产品质量进行的国家监督抽查表明，抽样合格率较低，质量安全问题突出。

　　近年来，产品安全问题日益得到社会广泛关注。实践证明，由行政主管部门通过建立健全缺陷产品召回管理制度，依法加强对缺陷产品的行政监管，是保护广大人民群众生命健康和财产安全，构建国内产品安全体系切实有效的重要措施。根据立法计划，国家质检总局将陆续把儿童玩具及儿童用品、消费类电子产品也纳入缺陷产品管理范围，本次《缺陷儿童玩具及儿童用品召回管理规定》向社会公开征求意见就是其中的重要一步。国家质检总局将不断完善缺陷产品组织与管理，根据儿童玩具及儿童用品生产、销售和消费的特点，充分发挥地方质检部门在信息收集、投诉处理、缺陷消除和市场监管方面的作用。同时，协商有关部门探索建立产品伤害电子反馈系统，有效利用包括医院急诊室产品的产品伤害信息，使有缺陷的儿童玩具及儿童用品的信息收集渠道、投诉处理机制和监督管理更加科学、快捷，以便更好地推进缺陷产品的召回管理工作。

　　三、发达国家对儿童玩具及儿童用品的管理

　　目前，发达国家对儿童玩具及儿童用品安全管理十分重视，欧美国家将其安全问题列为保护未成年人的重要内容。

　　尽管管理方式各国不尽相同，但大多都有相关的法律法规进行规范。如美国的《消费产品安全法1972》、《保护儿童和玩具安全法案1969》、欧盟的《88/387/EEC玩具安全指令》、加拿大的《C.R.C，c931危险产品(玩具)法案》、法国的《消费者保护法1983》、英国的《消费者保护法1987》等等；一些国家还成立了专门的行政机构，如美国的消费产品安全委员会、法国的消费者安全委员会、澳大利亚的消费者事务联邦局等。美国消费者产品安全委员会针对不同的玩具公布安全标准和禁令，不符合这些规定的产品属于违法的产品。该委员会与美国海关负责进口玩具的准入把关，不符合美国政府有关规定的产品不允许进入美国市场。同时美国消费者产品安全委员会不但每年要在市场上抽检一定数量的玩具产品，调查因玩具产品造成的伤害事件，而且公开产品安全性问题的投诉电话、E-mail 、投诉表格，鼓励公民参与对市场上出售的玩具进行监督，同时也鼓励企业对自己的产品进行监控。一旦发现有潜在伤害性或已造成伤害性的产品，经调查确认则会发出“召回”公告。

四、《规定》(征求意见稿)将对经销企业产品安全管理、质量保证体系等方面产生积极影响

　　《规定》中明确玩具及儿童用品的生产企业，作为承担产品安全责任的主体，应按照《规定》的要求，建立和完善产品质量档案和相关质量管理制度，加强产品设计、制造、销售等各环节的安全管理工作，以避免危险产品流入市场和消费者手中。这将给儿童玩具及儿童用品的生产企业带来了压力与动力，为了规避产品召回给企业带来的风险，客观上促进企业必须重视对产品设计或生产工艺的改进，原材料供应商的选择，追溯系统的建立，这对推动企业完善内部管理，提高技术水平，强化企业产品质量意识，消除安全隐患起到积极作用。

　　五、《规定》(征求意见稿)公开征求意见后，在收到大量社会反馈意见的同时，也可能收到大量投诉，主管部门将认真处理这些投诉

　　在《规定》正式实施之前，如果消费者发现玩具及儿童用品可能存在安全问题，首先应避免儿童进一步接触或使用这些产品，以免造成伤害。同时消费者可以向所在地质量技术监督局报告或投诉。各地质量技术监督局应该认真对待投诉的内容，一方面根据投诉问题的性质，按照《产品质量法》的规定给予妥善处理，使消费者的合法权益得到充分保证；另一方面分析汇总投诉的内容，向国家质检总局提出对《规定》(征求意见稿)和改进意见，以使《规定》制定的更加科学合理。同时这些投诉也将为各地质量技术监督局及早发现儿童玩具及儿童用品可能存在的缺陷提供有益的线索，为《规定》正式实施后进行有效监管积累经验。

　　六、缺陷的定义、缺陷的认定以及《规定》(征求意见稿)调整的范围

　　《规定》所称缺陷，是指因设计、生产原因或提供过程中的原因而使某一批次、型号或类别的儿童玩具及儿童用品中存在的具有同一性的危及儿童人身安全的不合理危险，或者不符合保障儿童健康和人身安全等的国家标准、行业标准和地方标准的情形。

　　判断儿童玩具及儿童用品存在缺陷应同时满足以下三个原则：

　　(一) 因儿童玩具及儿童用品设计、生产原因或在提供过程中造成的；

　　(二) 在已售出和未售出的儿童玩具及儿童用品中普遍存在的，具有同一性的；

　　(三) 儿童玩具及儿童用品的安全性能不符合有关法律法规和安全标准；或者已造成人身、财产损害的或在特定条件下可能引发人身、财产损害的。

　　《规定》中明确规定，主管部门设立儿童玩具及儿童用品质量安全咨询专家组，负责对儿童玩具及儿童用品的缺陷调查进行认定。专家组在判断某种儿童玩具或儿童用品是否存在缺陷上主要依据以上三个原则：即首先看是否满足有关法律法规和安全标准；无相关法律法规和安全标准的，看其是否存在不合理危险。当然，确定某产品是否存在不合理危险也需要一个比较复杂的专家论证、检测和实验过程。

　　根据《规定》，凡在中华人民共和国境内从事儿童玩具及儿童用品生产、进口、销售、租赁等活动的，均应当遵守本规定。另外，根据《规定》，下列产品不在本规定调整范围内：儿童食品和药品；医疗器械；明示危险的***、管制刀具等物品；厂家直接明示或明确说明所提供的产品不供儿童使用的；过境货物、转运货物。法律、法规中涉及调整相关缺陷产品的，从其规定。

　　七、《规定》(征求意见稿)的管理模式及其特殊性

　　中国玩具及儿童用品行业的现状决定了中国玩具及儿童用品安全管理模式的特殊性。从儿童玩具及儿童用品产业集中度和地域分布来看，中国最重要的儿童玩具及儿童用品生产和出口基地是“五省一市”：广东、江苏、山东、浙江、福建和上海市。其中，广东、福建以电动和塑胶玩具为主；江苏、山东、上海以毛绒玩具为主；浙江以木制玩具为主。因此，从儿童玩具及儿童用品安全管理的实际情况出来，必须发挥和调动儿童玩具及儿童用品的主要生产地和交易集散地的地方质量技术监督部门的积极性，强化基层企业和经营单位的质量档案建档等工作，以便更好地配合主管部门做好缺陷儿童玩具及儿童用品召回管理工作。

　　《规定》中明确规定了中国对儿童玩具及儿童用品的安全管理采取“集中加分散”的管理模式。这里所说的“集中”体现在儿童玩具及儿童用品安全管理工作的统一部署上，如缺陷调查和认定，对违规企业的处罚，召回公报、警示信息的发布等方面；“分散”主要是指缺陷信息的收集，如厂家和商家质量档案管理，用户和有关组织投诉信息处理，当生产地企业信息备案、登记等等。

　　八、中国有关儿童玩具及儿童用品的标准和技术法规情况及对今后的管理工作的影响

　　20世纪80年代开始，中国陆续发布了一批有关儿童玩具及儿童用品的标准。2000年，全国玩具标准化技术委员会成立。20多年来，中国正式发布的玩具标准约有30项(国家标准11项，行业标准19项)。其中10项为强制性标准，20项为推荐性标准，主要是产品标准，还包括了技术要求和实验方法，基本覆盖了玩具产品和各类童车。以上这些标准的发布，对于提高中国玩具产品质量，促进行业发展起到了重要的作用。

　　但是，与国外先进国家比较而言，目前中国在标准体系的完整性、实施状况、企业参与程度上，还存在一定差距，需要不断加以完善。同时，针对目前的实际情况，《规定》中规定了由主管部门设立的儿童玩具及儿童用品质量安全咨询专家组，负责对儿童玩具及儿童用品的缺陷调查进行认定。缺陷认定一是看是否符合安全标准；二是对安全标准以外的缺陷判定要确定是否涉及安全问题。凡是不符合安全标准或有潜在危险的产品，政府主管部门有权要求厂商实施召回。另外，主管部门还将建立完善的技术保证体系，包括功能完备的信息收集、分析、处理系统，也包括由经验丰富的工程技术人员组成的专家系统和公正权威的技术检测机构，以便客观、公正、及时地收集信息、认定缺陷，更好地做好儿童玩具及儿童用品的召回管理工作。