食品安全管理的第四次浪潮（六）

　　目前，食品农产品质量安全区域化管理模式已经被各级政府、部门和企业认可与推广，食品安全管理的第四次浪潮正在全国逐步掀起。

　　（接上期）

　　3.2.2 是推动中国特色农业现代化的成功模式

　　党的十七大明确提出，要“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”，“走中国特色农业现代化道路”。我国是一个人口众多的发展中国家，农村人口仍占多数，基本国情决定了发展农村经济在构建和谐社会、加快推进社会主义现代化进程中的重要作用。同时，我们也必须面对我国“农业基础薄弱、农村经济发展滞后的局面尚未改变”的客观现实，需要努力探索“走中国特色农业现代化道路”。实施以政府为主导的区域化管理，对建设新农村、推动中国特色农业现代化发展发挥积极推动作用。

　　①加强企业与农民合作，促进城乡经济一体化新格局的形成。

　　区域化管理的出发点是建立和完善一套从原料种植养殖到生产加工、经营、消费等各环节的食品安全控制体系，落脚点是推进农业标准化生产，加快农业现代化进程，实现食品安全的源头治理。由于食品的原料主要来自农田、养殖场、水域，加强食品安全的控制必然要涉及到原料的源头管理。近几年，很多食品加工企业为了确保产品的安全，不得已延长了产业链，纷纷到农村租赁、承包土地建起了农场或养殖场。这样做的结果，尽管对食品加工企业的产品安全有一定的保障作用，但却违背了社会分工原则。企业主在经营企业的同时还必须学会种地、养殖，无形之中会增加企业的产品成本；更重要的是由于企业主通过各种方式对土地的租赁或占有，挤压了农民的生存空间，增加了社会的不和谐因素。建立食品安全区域化管理体系，可以从机制上解决目前存在的这些矛盾。

　　首先，区域化管理的构建是在政府主导下对社会资源的合理规划、有效整合及科学利用。在不改变农村土地承包制的前提下，由政府组织农民和有关食品加工企业采用合同、协议等形式建立互利共赢的机制，实现土地的连片种植或集约化养殖，由食品加工企业根据产品开发需求下订单，农民按照订单组织生产种植、养殖，龙头企业负责统购统销。真正实现了由小农经济向现代化订单农业的转变。

　　其次，由于食品加工企业对农业的反哺及带动作用，促进了食品产业链的健康发展。订单农业确保了农产品销售价格及销售渠道的稳定，同时也解除了食品加工企业办农场的烦恼。通过连片种植基地的建设,有效解决了分散建设基地中返租倒包土地及管理费用过高、因建设隔离带占用土地过多等问题,大大降低了基地建设成本。据初步测算,实施区域化建设之后,每建设一个300亩的基地,可节约土地7.8%，节约基础投入130多万元，节约管理成本10万元/年。既保证了农民的利益，又减少了企业的负担。形成了以工促农，以城带乡，城乡经济社会发展一体化的新格局。

　　②推动产业结构调整，提升土地资源使用价值。

　　我国是一个人均占有土地资源极少的国家，目前的人口约占世界20%，拥有的土地面积只占全球7%。随着我国城镇化进程的加快，土地资源不断减少，农产品生产者不断向消费者转化，人均农产品消费数量不断上升，促使我们不得不对土地的合理开发与有效利用引起高度关注。实施区域化管理，很重要的一点就是有利于农业标准化的推广和科技成果的转化，从而最大限度地开发和保护土地资源，优化投入产出结构，提高单位农田产量和产品价值。

　　由于区域化管理倡导的是连片种植的订单农业，在农作物的品种选择、生产管理以及价值评估等方面都趋向规范化和科学化。特别是在农药、兽药、化肥等农业物资的使用管理方面，建立了农资流通企业信用档案和质量保障赔偿制度，对农兽药进行定期检测、风险评估、合理推荐使用等措施，科学指导农民对农兽药、添加剂的使用，形成农兽药产、供、销、用的全封闭、无缝式管理链，有效提升区域内农业化学投入品的综合管理水平，营造出安全可靠的农产品生产“大环境”，从根本上解决食品原料农兽药残留及其他化学品污染问题。同时，在区域化管理中，食品加工企业发挥着龙头带动作用。企业是连接市场与农业的关键环节，市场需求变化要通过企业与农民签订的订单传导给农民，从而引导农产品结构的适时调整；市场的需求推动企业产品结构的调整，企业的产品结构调整推动农产品的优化和价值提升。

　　在山东推行区域化管理的54个县（市、区）目前已建成标准化区域种植基地789万亩，标准化养殖场1849个，海域面积134万亩；其中实施出口备案的出口蔬菜基地300万亩，出口水果基地94万亩，出口水产品养殖水域29万亩，出口禽类养殖场416个，其中存栏量10万只以上的禽类养殖场253个。实施区域化管理后其农产品价格在国内外市场较区域化管理体系建立前都有大幅上升，其中对日出口生姜由原来的每吨700~800美元上升到每吨1300美元。大葱由原来的每吨600美元左右上升到每吨1100美元。同时，通过发展农产品标准化生产基地，推进国内农超对接，发挥了生产加工和经营性龙头企业的辐射带动作用，即使产量保持不变其土地的使用价值也实现了成倍增长。

　　③优化资源配置，完善农业社会化服务体系。

　　区域化管理的推行和实施，使农业社会化服务资源得到了进一步优化配置，食物链生产、加工、经营等各个环节也逐步呈现规范、有序的状态。

　　一是建立了农业生产技术咨询服务机制。政府整合有关部门科技资源组建了农业专家队伍,通过热线电话、网站及农作物门诊、兽医站等多种途径，解答农民疑难问题，指导农民科学种植、养殖；采用举办培训班、电视讲座等多种形式普及食品安全知识，提高全民的整体食品安全意识。

　　二是统一规划布局区域内检测实验室。加强食品安全控制离不开实验室的技术支撑，但是实验室的盲目建设和无序竞争必然会导致社会资源的极大浪费。在实施区域化管理后，政府通过政策引导及重点扶持，有效整合了区域内的检测资源，最大限度地发挥了现有检测设施的技术支撑作用，避免了不同企业、不同部门重复建设实验室造成的社会资源浪费。

　　三是建立和完善了农业生产物资的配售机制。农业生产物资的配售是农业生产的一个关键环节，特别是农业化学投入品的配售、使用，直接关系到农产品的食用安全。在实施区域化管理之前，农资的配售主要依赖于各种不同的市场渠道，在缺乏有效管理的状态下，假种子、假农药、假化肥和禁用农兽药时常对农民的利益造成严重损失，甚至对食品安全构成严重威胁。实施区域化管理后，由于对农业化学投入品实行区域准入制度，凡在区域内销售使用的农业生产物资，特别是农业化学投入品均由政府有关部门对其生产企业进行风险评估并登记备案。对区域内的经营单位采取连锁加盟、定点直供的经营模式，形成市、镇、村三级专供网。目前，山东省在推行区域化管理的54个县市区均已建立了农药、化肥专营网络，建成连锁加盟、定点直供市级农药、化肥专营总店163处，镇级配送中心520处，村级直供店3200家，实现了农业化学投入品生产经营封闭运行。通过政府直接采购降低了成本，农兽药物和化肥成本平均下降12%~15%，同时也确保了农资的质量安全。

　　3.2.3 是全面落实《食品安全法》的科学选择

　　根据世界粮农组织对“食品控制”的定义：“为了保护消费者，并确保所有食品在生产、处理、储藏、加工和销售过程中均能保持安全、卫生及适于人类消费，确保其符合食品安全的质量要求，确保货真无假并按法律规定准确标识，由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动”，政府在食品安全管理中具有不可替代的关键作用。美国、欧盟和日本等西方发达国家和地区发展的经验也一再表明，有效应对伴随发展进程而出现的食品安全问题，关键在于政府的有效管理。首先，食品安全是一个重大的公共卫生问题，是关系人民福祉和国家发展的重大问题，而为社会公众提供安全可靠的公共卫生环境是政府责无旁贷的职责所在。其次，食品安全问题的公共性和复杂性，也决定了在食品安全这个涉及多个利益主体、关乎人类健康的博弈中，必须发挥政府的主导作用，为解决食品安全问题提供一系列规范制度与解决机制。第三，食品安全管理在经历三次浪潮，逐渐步入法制化轨道后，也必须进一步明确责任主体，依靠政府推动。

　　随着我国《食品安全法》等一系列食品安全法律法规的陆续出台，食品安全管理工作进入了依法监管的新阶段，对食品安全管理提出了新的更高的要求。《食品安全法》针对当前存在的食品安全问题，尤其是现行有关食品安全制度和监管体制不够完善的现状，以预防为主、科学管理、明确责任、综合治理为指导思想，完善了食品安全监管制度，强化了各方责任。区域化管理提出的“政府主导、科学引导、部门联动、企业带动和全民行动”的科学内涵与《食品安全法》的法律精髓不谋而合，成为地方政府贯彻落实《食品安全法》的科学选择。

　　①落实了地方政府在食品安全监管方面的主导作用。

　　《食品安全法》明确规定“县级以上地方政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”，突出了县级以上地方政府的领导责任。区域化管理通过整合区域内的社会、行政、生产和检测等各方资源，突出了政府在食品安全监管方面的主导责任。如牵头成立区域化管理组织机构，政府主要领导任区域化管理领导小组的主要负责人，全面组织协调区域内各单位、各部门、各行业的食品安全工作。同时，进一步整合和优化配置区域内的各种资源，发挥资源的规模化、集中化与科学化效应，实现资源利用效率和作用的最大化。

　　②落实了职能部门各负其责的食品安全监管责任。

　　《食品安全法》强调“县级以上人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内的食品安全监督管理工作”，明确了各职能部门在食品安全监管方面的职责。区域化管理从构建整个区域内的食品安全大环境出发，进一步突出了部门联动的原则，一方面明确各部门的职责权限，要求各部门“守其土、负其责”，切实履行好食品安全监管责任；另一方面在各部门之间建立了协同配合的联动机制，定期开展化学投入品与食品安全集中整治等联合行动，开展食品安全风险监测与信息交流等活动，形成了食品安全监管的强大合力。通过联合行动，加强了对种植、养殖、生产加工、流通等环节违法违规行为的整治，有效杜绝了高毒、高残留等禁用农兽药的非法流通和使用。

　　4.区域化管理掀起食品安全管理的第四次浪潮

　　实践是检验真理的唯一标准。从2007年开始试点到2010年8月，山东的区域化管理经历了试点启动、总结提高和全面推行三个阶段，积累了丰富的理论和实践经验，食品安全管理取得了显著成效。

　　2007年初，为从根本上解决出口食品日益严重的农兽药残留超标等问题，山东检验检疫局在“公司+基地+标准化”的基础上首先提出了“区域化管理”的理论，把食品安全管理引向一个区域体系的建立上，真正做到源头无污染、投入无公害、过程可追溯，有效把住农业化学投入品这一关，并在安丘进行试点。当年，安丘出口食品合格率由试点前的96.2%提高到99.6%，出口额增长21%。区域化管理的试点成功引起了山东省政府的高度重视，并于2008年4月在安丘召开了第一次全省出口食品农产品质量安全区域化管理现场经验交流会，全省17个地市的分管市长、农业局长和检验检疫部门负责人参加了会议。在总结经验、统一认识的基础上，决定在山东37个种植、养殖和食品加工业比较发达的县（市、区）进行推广。2009年4月，山东省政府在乳山召开了第二次全省出口食品农产品质量安全区域化管理现场经验交流会，要求在全省食品农产品出口量约占60%的54个县（市、区）进行推广，并提出把实施区域化管理的县（市、区）建成示范区的目标要求。为推动示范区建设工作的全面展开，山东省政府于2009年6月制定下发了《山东省人民政府办公厅关于加快推进出口食品农产品质量安全示范区建设的意见》和《山东省出口食品农产品质量安全示范区考核管理办法》，对各级政府和主管部门推动示范区建设，加强标准化管理提出了明确要求。在此之前，山东检验检疫局已于2008年初开始起草《初级农产品安全区域化管理体系要求》国家标准，并于2010年1月8日顺利通过专家审定。在各级政府、主管部门和企业的共同努力下，山东的区域化管理成效逐步显现，截至2009年底，已有12个县市区通过了区域化管理示范区的考核，并被省政府授予“山东省出口食品农产品质量安全示范区”称号。而且，食品安全质量有了明显提高。据统计，山东省年出口食品近30万批，2007年出口食品合格率为96.4%，2009年出口食品合格率提高到99.8%，2009年全省出口食品国外不合格产品通报率比2007年同期下降44.3%，其中，农兽药残留检出率下降70%。

　　为把山东食品安全区域化管理的成功经验推向全国，2009年10月，国家质检总局和山东省委省政府在山东联合召开了全国出口食品农产品质量安全区域化管理示范区建设经验交流会，来自全国16个农产品重点省、市的政府代表和专家300人参加了会议，对区域化管理的理论和实践经验进行了深入交流，现场观摩了安丘市区域化管理的运行机制。在各地政府的主导和组织下，先后有近1300个代表团约10000多人来山东考察学习区域化管理的经验，福建、浙江、河南、宁夏、黑龙江、陕西、河北等20多个省区市加快了食品农产品区域化管理示范区建设的步伐，先后建成蔬菜、茶叶、肉食、水产、乳制品、水果、食用菌等100多个区域化管理示范区，有效解决了农兽药和重金属等源头污染问题。2010年4月，山东省政府在威海召开了第三次全省出口食品农产品质量安全区域化管理示范区建设现场经验交流会，提出大力推行国际标准，统筹国内、国外两个市场，在全省范围内实施区域化管理的全覆盖模式，打造山东品牌，促进富民强省的新目标要求的实现。

　　实践证明，区域化管理的科学性和有效性在于它从食品安全大环境的宏观管理入手，突出了政府对食品安全管理的主导作用，整合了行政监管资源，形成执法合力，吸收并采纳了GAP、GHP、HACCP和风险分析方法的科学理念，对源头化学投入品及其他环境污染问题进行了有效整治，既符合我国食品安全管理的国情需求，又体现了明显的科学价值，是在当前各地区食品安全管理发展不平衡、食品安全问题仍然比较严重的时期，从根本上解决食品安全问题的治本之举。目前，食品农产品质量安全区域化管理模式已经被各级政府、部门和企业认可与推广，食品安全管理的第四次浪潮正在全国逐步掀起。

　　（作者姜宗亮系山东出入境检验检疫局副局长）