承诺书不能等同责令整改指令书

　　近日，山西太原市晋源区质监局执法人员，先后到辖区多个特种设备生产、使用单位进行宣传，以增强特种设备工作人员的安全意识。张建潇 摄

　　案情介绍

　　今年1月9日，A市某液化气销售门点应该市质监局要求，签订了液化气门点安全承诺书，向市质监局郑重承诺“本单位在经营期间，一经发现未履行承诺或者存在违法违规行为，不需经整改程序(质量技术监督部门已三令五申等同责令整改程序)，本单位直接接受质监部门的行政处罚并承担必要的其他法律、经济责任。”。2月10日，A市质监局执法人员检查发现，该液化气销售门点销售的两瓶液化气，使用未经定期检验的液化气钢瓶。根据以上事实，A市质监局召开案审会进行审理，认为可以不经整改程序，直接依据《特种设备安全监察条例》第八十三条作出行政处罚：处1万元罚款。在履行了相应处罚告知程序后，A市质监局于2月25日将行政处罚决定书送达该液化气销售门点。该液化气销售门点按承诺书规定，按时交纳了1万元罚款并将未经定期检验的液化气钢瓶送检，A市质监局按程序进行结案处理。

　　分 析

　　这是一个看视很简单的案件，一切都顺理成章，按《技术监督行政案件办理程序的规定》进行处理，行政相对人对行政处罚也没有提起行政复议和诉讼，但是存在违法事实的正确认定问题。

　　签订安全承诺书是填补安全生产法律法规不完善之处的有效举措，但安全承诺书只是一种约束，法律上属于合同的一种，是承诺人在自愿的情况下签订的，签订了安全承诺书，就意味着其已经知悉相应的安全责任和义务，不遵守就视为违约，要负相应的法律责任。同时签订安全承诺书必须同时满足以下三个前提才是合法有效的：一是当事人真实意愿的反映，二是没有违反相关法律法规规定，三是没有侵犯他人利益。本案A市某液化气销售门点签订安全承诺书是当事人真实意愿的反映，但违反了《特种设备安全监察条例》第八十三条“特种设备使用单位有下列情形之一的，由特种设备安全监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，责令停止使用或者停产停业整顿：（五）使用未经定期检验或者检验不合格的特种设备的”规定，只有逾期未改正使用两瓶未经定期检验的液化气钢瓶事实，才能进行罚款。这种承诺书内容违反《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，这种承诺是无效的。所以本案以签订承诺书等同责令整改指令书是错误的，本案应该撤销，只能责令液化气销售门点限期改正。

　　《特种设备安全监察条例》第五十八条“特种设备安全监督管理部门对特种设备生产、使用单位和检验检测机构进行安全监察时，发现有违反本条例规定和安全技术规范要求的行为或者在用的特种设备存在事故隐患、不符合能效指标的，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施，予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下需要采取紧急处置措施的，应当随后补发书面通知。”《特种设备现场安全监督检查规则（试行）》第二十三条进一步明确特种设备安全监察指令的形式为特种设备安全监察指令书，并在该检查规则的附件6进行体现。这也说明下达特种设备安全监察指令有法定形式，不能自己随意创制，以承诺书代替。

　　特种设备安全监察指令书实施内容应符合下列要求：一是有权使用特种设备安全监察指令的只能是特种设备安全监察部门。二是特种设备安全监察指令的收受人，是特种设备生产、使用单位或检验检测机构。三是特种设备安全监察指令的使用条件，是在监督检查时，发现有违反本条例和安全技术规范的行为或者使用的特种设备存在安全隐患的。四是特种设备安全监察指令应当以书面形式发出。五是特种设备安全监察指令的内容，主要是责令有关单位及时采取措施，改正违法行为或者消除安全隐患。六是发出特种设备安全监察指令应当履行相应的法律程序，指令应当以特种设备安全监督管理部门名义发出，并盖有部门有效印章。紧急情况下，可以先采取紧急处置措施，随后补办书面通知。从中可以看出，特种设备安全监察指令书下达与安全承诺书的签订是完全不同的，前者是行政行为，而后者是一种民事行为。

　　意 见

　　签订安全承诺书是安全生产监管制度的一大创新，使得企业能够把握住安全主体责任这条主线，着力制定、完善内部规章，起到了积极的作用。安全承诺书与私法合同一样，取决于双方当事人的合意，但当事人无权就违反安全义务应当承担什么样的法律责任进行约定，安全承诺书的内容也不能超出行政主体的法定职权范围。所以质监部门在制定安全承诺书格式文本时，应该依法行政，不能为了方便自己，以事先签订安全承诺书来等同责令整改指令书，要求企业履行这种不合法承诺。

　　（作者单位：福建省建宁县质监局）