“十二五”小城镇发展应重视从量到质的转变

　　推进城镇化是我国迈进21世纪的一项重大战略任务，而即将到来的“十二五”是我国城镇化发展和全面建设小康社会的一个关键时期。发挥小城镇在城镇化和城乡统筹发展中的重要作用，把小城镇大战略真正落到实处，推进我国城镇化在“十二五”期间健康有序发展，都迫切需要关注现阶段小城镇建设与发展中存在的主要问题，并探究问题背后的原因，找出解决问题的良方。

　　一、发展小城镇经济，壮大重点镇规模

　　改革开放30年来，随着国民经济的快速增长和农村改革的不断深化，我国小城镇快速发展，取得了令世人瞩目的成绩。到2008年底，我国有小城镇3.4301万个，其中建制镇由1978年的2173个增加到现在的1.9234万个，集镇为1.5067万个；小城镇建成区人口1.72亿，占村镇总人口的18.2%%，其中建制镇建成区人口1.38亿，较1990年增长了1倍多。小城镇在促进产业结构调整、增加农民收入等方面发挥着越来越重要的作用。

　　不仅如此，小城镇以劳动密集型为主的产业结构创造了总数相当可观的就业岗位，吸纳了大量农村剩余劳动力，为我国城镇化的快速发展做出了重要贡献。据统计，小城镇吸纳的流动人口占全国流动人口的40%%左右。在我国东部沿海地区和一些大中城市的周边地区，一批规划比较合理、设施比较齐全、环境比较优美、产业较有特色、具有一定规模效益的小城镇已初步形成。沿海一些发达小城镇的经济总量和增长速度甚至超过了内地的中小城市。

　　但总的来看，我国小城镇数量多、规模小，30年来的发展主要表现为量的扩张。“十一五”期间，由于经济、政策等多方面因素，小城镇发展明显不足，与大中城市的蓬勃发展形成对照。近些年，一些地方通过实施撤乡并镇、镇镇合并等调整行政区划的方式，扩大小城镇人口规模和辖域面积，但效果并不理想，因为影响小城镇功能发挥的两大主要因素（小城镇建成区人口和建成区面积）并没有突破性的增长。到2008年底，建制镇建成区面积平均为1.78平方公里，人口平均仅为8136人，集镇建成区面积平均为0.81平方公里，人口平均仅为2387人。与1990年相比，建制镇建成区面积增加0.96平方公里，增幅为117%；建成区人口增加2097人，增幅仅为34.7%。据相关研究，小城镇镇区人口达到5万人，对周边地区的经济发展才有明显的带动作用。因此，规模普遍偏小、对农村经济社会发展的辐射带动能力不强，仍然是我国小城镇发展的最主要问题。

　　要从根本上改变当前小城镇规模普遍偏小的现状，“十二五”期间，当务之急还是发展小城镇经济，积极培育特色鲜明的主导产业，加快产业集聚，壮大经济规模。对工业基础较好的小城镇应切实做好工业园区规划，抓好工业园区建设，突出主导产业，大力发展城镇工业和服务业，多引进发展潜力大、污染小的劳动密集型企业。对农业主导型小城镇，应提高农业发展的科技含量，积极发展包容性大、产业链长的现代农业。

　　其次，积极实施重点镇培育工程。小城镇发展不能一哄而起，而是要突出重点。通过综合考虑小城镇的区位优势、产业基础等因素，选择部分条件优越、发展潜力大、发展基础好的中心镇进行重点培育，将其发展成为区域经济中心、城乡基本公共服务平台。对这部分重点镇，政府除加大投入外，还要尽快出台有针对性且行之有效的全方位的鼓励扶持政策，以建立职能明确、结构合理、精干高效的镇政府为目标，扩大小城镇的管理权限；采取税费优惠政策，改善小城镇投资环境，促进小城镇经济发展；对小城镇的建设用地指标，土地管理部门应适度倾斜并优先安排。

　　再者，各级政府必须深化对小城镇发展的认识，积极采取措施，鼓励农村富余劳动力进镇，提高小城镇的承载力，着力推动小城镇建设发展方式从量到质的转变。必须指出的是，盲目的撤乡并镇、镇镇合并也许是短时间内“做大做强”小城镇的一条“捷径”，但绝对不是通向伟大目标的光明大道。撤乡并镇必须慎重，须以科学的县域城镇体系规划和县域总体规划为依据，综合考虑小城镇方方面面的因素，尊重广大农民和基层干部的意愿，不能拍脑袋决策，或简单地行政命令从事。

　　此外，在有条件的小城镇，应尽快开展“两分两换”试点工作，加快农村新社区建设。“两分两换”是指宅基地与承包地分开、拆迁与征地分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。在农村劳动力大部分已转移到二、三产业的经济较发达地区，开展“两分两换”试点工作，对改善农民居住条件，推动农村人口向重点镇集聚，促进农村节约集约用地，转变农业发展方式，有着十分重要的意义。考虑到小城镇较农村对农民有更大的吸引力，镇区及周边通常是二、三产业的聚集地，对农村富余劳动力来讲有较多的就业机会，而且镇区基础设施和公共服务设施水平远高于农村，所以建设农村新社区应一般在镇区或镇区附近选址。

　　二、切实加强小城镇规划工作

　　小城镇规划不仅是小城镇基础设施等空间要素合理布局的主要依据，而且是统筹协调经济、社会、环境发展的主要手段。近年来，小城镇规划工作逐渐受到重视，大部分小城镇编制了总体规划。2008年，全国村镇规划编制投入达42.88亿元，编制总体规划的建制镇占到所统计建制镇总数的83.5%%。但全面考量小城镇规划工作，不难发现，小城镇规划滞后于小城镇建设发展的状况并没有得到根本改变。从数量上看，迄今，全国仍有30%%的小城镇没有编制总体规划，其中建制镇为16.5%%，集镇为45.6%%。从质量上看，在已编制的小城镇总体规划中，相当一部分规划水平不高、科学性不强，突出表现在规划脱离小城镇实际，忽视小城镇特色，盲目追求镇区空间规模的扩张，追求“大广场、宽马路”，追逐所谓“现代化”风格。根据住房和城乡建设部对109个镇的调研，有37%%的小城镇规划镇区规模扩大至原来的2倍以上。可以说，这样的规划体现的主要是部分领导的“长官意志”，是一些小城镇政府“跑马圈地”的挡箭牌，并不符合人民群众的意愿。从规划实施上看，仍有为数不少的小城镇未确立规划应有的权威，在有的地方，规划的权威性还受到削弱，领导意见代替规划的现象还比较普遍。加上急功近利的思想作祟，近年来，有不少经济条件较好的小城镇盲目攀比，贪大求洋，几千人的小城镇建起了占地几十亩的大广场，修起了六、七十米宽的大马路，盖起了可与星级酒店媲美的办公楼。鉴于此，必须重视小城镇的规划工作，一方面，要转变规划编制理念，从小城镇区位特点、资源条件和经济社会发展实际出发，高水平编制规划，防止小城镇规划手法简单复制城市的错误倾向；一方面，积极开展规划的执法检查，确立小城镇规划的权威性，以《城乡规划法》为准绳，真正做到有法必依，执法必严。

　　目前，建制镇总体规划已基本普及。在进一步提高总体规划质量的同时，建制镇规划还应向两头发展。一是向薄弱的城镇体系规划发展，编制县（市）域城镇体系规划，解决城市、镇（重点镇、一般镇）和村庄的合理布局，以及水、电、道路等基础设施和学校、医院、文化中心等公用设施的分级合理配置，为建制镇规划提供依据。城镇体系规划的编制和实施，将有助于改变我国广大地区普遍存在的“城不像城，村不像村，村又像城，城又像村”的现状。二是向详细规划发展。重点镇的总体规划直接指导小城镇建设的历史应该结束。在投资主体尚不明确、建设项目模糊的情况下，应认真编制控制性详细规划加以引导。在建设项目已经确定的情况下，则要编制修建性详细规划，然后再进入工程设计程序。

　　另外，建议各级政府和建设行政主管部门应在各自的权限内，建立面向村镇的规划援助中心，通过这一形式，整合地区分布严重不均的规划人才资源。这样，既能克服一些规划设计单位因生产任务不足而造成的资源浪费现象，又可弥补村镇对规划人才的迫切需求，从而达到为小城镇规划服务的目的。

　　三、加大政府投入，改变小城镇基础设施和公共服务设施短缺状况

　　基础设施和公共服务设施作为小城镇发展的硬件支撑系统，不仅关系到城镇的运行效率，而且体现出城镇的内在素质和现代化水平，对城镇规模经济效益有着决定性影响。尽管经过多年的建设和发展，我国小城镇基础设施和公共服务设施得到明显改善，建设总量有所扩大，运行能力也在不断提高，但设施短缺、落后仍然是制约小城镇发展的瓶颈。与城市相比，小城镇基础设施和公共服务设施仍存在巨大差距，而且随着时间推移，差距不仅没有缩小，还在扩大。据住房和城乡建设部统计，2008年，我国城市用水普及率94.7%，燃气普及率89%，污水处理率70.2%，生活垃圾处理率94.2%，人均公园绿地面积9.71平方米；建制镇用水普及率77.8%，燃气普及率44.5%，人均公园绿地面积1.9平方米；乡政府驻地用水普及率62.6%，燃气普及率17.6%，人均公园绿地面积0.7平方米。至于镇乡污水垃圾处理情况，因绝大部分镇乡没有污水处理和垃圾处理厂，所以污水处理率和生活垃圾处理率的统计几乎不可能，也没有意义。从中不难看出，不仅城与乡差距巨大，而且城与镇的差距也很大。

　　究其原因，公共财政长期忽视对小城镇的投入是造成其基础设施和公共服务设施短缺的最主要因素。长期以来，我国实行城乡分割的二元体制，改革开放以后，该体制虽有所松动，但依然根深蒂固，表现在建设和投资上，就是重城市、轻农村、轻小城镇的观念十分普遍。1989年颁布的《城市规划法》明确规定建制镇属于城市范畴，但市（县）政府一般仍把它看做农村经济的集聚点，而非地区经济中心，在安排基础设施和公共服务设施投资时，通常以“做大、做强中心城区”为指导思想，造成中心城区投资远远高于小城镇镇区。2008年全国城市市政公用设施投资总额为7368亿元，单位城市建成区面积的平均投资密度为2254万元/平方公里，而建制镇则为726亿元，平均投资密度为240万元/平方公里，不足城市的1/9；乡为99.5亿元，平均投资密度为123万元/平方公里，仅是城市的1/18。

　　资金渠道单一、投融资体制不健全是造成小城镇基础设施和公共服务设施短缺的又一要因。2008年，各级政府对建制镇市政公用设施投入682亿元，占其投资总额的94%；对乡投入99亿元，占其投资总额的99.5%%。在很多地方，政府投入仍然是基础设施和公共服务设施资金来源的惟一渠道，各类企业、个人参与投资的很少。小城镇缺乏吸引社会资本、调动社会闲散资金投入小城镇建设的有效机制。

　　财政分配体制不合理是造成小城镇基础设施和公共服务设施短缺的制度缺陷。小城镇建设资金和其财政税收之间有着密切的联系，城市与小城镇的财政分配体制不合理是造成小城镇基础设施建设投入少的一个重要原因。大多数小城镇政府无独立财权，为增加财政收入，倾向于通过拍卖土地来获得建设资金。中西部地区小城镇，由于自筹资金的渠道缺失，同时预算内的“吃饭财政”还会挤占建设资金，使得小城镇建设资金短缺的状况进一步加剧。“十二五”期间，各级政府必须改变重城轻镇的传统观念，以实现城乡基本公共服务均等化为统筹城乡发展的首要目标，切实加大对小城镇，特别是潜力大、基础好、区位优势突出的重点镇基础设施和公共服务设施的投入。要改革现行的不合理的财政分配体制，按照责、权、利统一的原则，给予小城镇政府更大的财政自主权。要建立多元化的投融资体制，加大金融对小城镇基础设施建设的支持力度。要坚持市场化方向，对小城镇供水、燃气等一定程度具备自负盈亏条件的建设项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会资金投入，支持企业和个人参与建设、经营和管理。对区位优势明显、土地升值潜力较大的小城镇，可以将土地使用权与具体基础设施建设项目捆绑筹集建设资金。

　　四、开展小城镇环境整治，改善小城镇人居环境

　　据国家环保总局估计，我国乡镇企业的废水、废气、固体废弃物的排放量，分别相当于城市工业的15%%、34%%和21%%。另据住房和城乡建设部统计，2008年每百镇仅有污水处理厂5个，平均日处理能力6680立方米；每百乡有污水处理厂0.46个，平均日处理能力1660立方米。全国近2万个建制镇，建有生活垃圾处理场的不足2%%。由于“三废”污染，我国已有近1亿亩农田受到损害，近千条河流受到污染，其中有的河流已成死水，人畜皆不能饮用。

　　历史上，因为环境恶化而导致一个城市甚至一片城镇灭亡的，屡见不鲜。今天，随着小城镇经济和建设的不可持续发展，小城镇环境污染问题日趋突出，“屋内现代化，屋外脏乱差”的现象非常普遍，已形成一个庞大的污染体系。在社会主义新农村建设过程中，一些村庄经过整治，村容村貌发生很大变化，反观一些小城镇，还不及一些村庄干净、整洁，形成“城市村庄建设两头热、小城镇整治中间冷”的独特现象。究其原因，一是小城镇环境污染、环境整治没有引起足够的重视。地方政府出于眼前利益和地方利益的考虑，对一些污染大户采取放任自流的态度，对污染环境的集体和个人行为不进行处罚或处罚不力。二是小城镇居民的环境保护意识较差，随意排放污水、随地倾倒垃圾已成习惯。三是资金缺乏，使一些贫穷落后的小城镇只能望污兴叹。

　　治理小城镇的环境污染刻不容缓。“十二五”期间，在汲取村庄整治经验的基础上，政府应及时开展和加大小城镇整治工作的力度，把小城镇的环境治理摆在应有的高度，切实加强对小城镇环境基础设施这一最薄弱环节的投入。凡具备纳入中心城区污水管网体系的小城镇，应充分依托城区，纳入城区基础设施建设规划一并解决。一定区域内分布较为密集的小城镇，应以重点镇为中心，积极协调共建、共享环境基础设施。小城镇垃圾应逐步按照“户集、村收、镇运、市（县）处理”的方式集中处理。“十二五”期间，政府有关部门必须加大小城镇环境保护的宣传力度，提高小城镇政府和居民的环保意识。要确立小城镇发展的正确目标，那就是可持续发展，就是与环境友好，防止有项目就上、盲目追求GDP的错误倾向，把对资源环境有破坏性影响的污染项目拒之门外。对于小城镇居民，提高环保意识，就是要养成一个良好的卫生习惯，树立保护小城镇环境的良好风尚，并对政府和企业的环境行为进行有力的监督。

　　五、创新小城镇管理体制，提高小城镇管理水平

　　目前小城镇管理水平不高，对小城镇发展有严重的负面影响。造成小城镇管理水平低的原因主要有以下几个方面：一是管理体制不顺。长期以来，小城镇政府的管理职能受到“条条”的控制，缺乏应有的自主权和管理权。迈入新世纪，虽然全国多个省市出台了不少支持和鼓励小城镇发展的“优惠”政策，对小城镇财政体制、用地制度、税收制度提出了比较具体的改革措施，但就是因为“块块重视、条条扯皮”的顽症没有被克服，这些好的政策难以得到落实。二是管理基础薄弱。小城镇普遍面临管理人员缺乏、管理经费不足、管理水平不高甚至部分管理机构缺失等问题。三是政出多门。有的政策之间还存在抵触，更使得小城镇政府无所适从。四是相关法律法规不完善。1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》，虽在当时对促进村镇建设活动及其管理行为的规范化和法制化发挥了重要作用，但随着我国村镇快速发展，以及《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等一批与村镇建设直接相关的重要法律法规的出台或修订，其已不能适应村镇建设的需要。

　　小城镇政府对小城镇建设与发展负有直接的组织和管理责任。“十二五”期间，要从根本上提高小城镇管理水平，首先必须遵照市场经济的原则，借鉴国外发达国家的先进经验，创新小城镇管理体制，让小城镇政府拥有与它的责任相匹配的自主权。其次，在《城乡规划法》相关条文的基础上，尽早修订出台《村庄和集镇规划建设管理条例》，建立以“一法一条例”为基础的村镇建设管理法规体系。第三，加强对小城镇政府领导和相关管理人员的培训。为把教育和培训工作经常化、制度化，建议成立中国镇长协会，借鉴中国市长协会的经验，中国镇长协会专门面向小城镇镇长，提供多种形式的系统化的培训服务。此外，通过编辑会刊和有关资料，为小城镇提供多种信息服务，沟通小城镇之间、小城镇与各有关部门之间的关系，适当开展同国外小城镇及相关研究机构的交流和合作，全面推进小城镇的改革开放。

　　江西省赣州市在村庄整治过程中创新成立农民理事会的经验值得注意。农民理事会通常以自然村为单元，由村民民主选举办事公道、热心公益事业的“五老”人员（老党员、老干部、老模范、老工人和老教师）组成，负责村庄基础设施项目的决策、资金的筹集管理、工程的组织实施、工程质量的监督、农民纠纷的协调等具体事务。实践证明，这种以民选、民办、民管、无偿为主要特征的农民理事会在新农村建设中充分发挥了独特而重要的作用，大大激发了农民主体的创造性和积极性。如果在小城镇镇区，建立面向全体居民的类似农民理事会的组织，相信对促进小城镇发展的民主决策、化解不同利益群体的矛盾、改变小城镇管理基础十分薄弱的现状都有极大的帮助。