研究起草能源法刻不容缓

　　日前，记者就美国新颁《能源政策法》的特点以及对我国的借鉴意义等问题，采访了中电联专职顾问、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗。记者：近日，美国刚刚通过了一部新的能源法---《能源政策法2005》，我们知道您目前正在研究能源法律方面的问题，所以想请您介绍一下这部新的能源法。首先，请您谈一下这部美国新的能源法有哪些特点?叶荣泗：据我所知，从上个世纪70年代初能源危机出现以来，美国出台了3部综合性的能源政策法，前两部能源政策法分别于1978年和1992年颁不实施。

今年8月布什总统签署的这部新的能源法，结合美国自1992年以来经济发展过程中遇到的能源新情况，面对新的世纪世界能源格局的实际，对1992年能源政策法进行了全面地修改和完善。可以说，《能源政策法2005》是美国迄今为止包含内容最广泛的能源法律。这部能源法主要特点如下：

一是适应了新形势。新的能源法较好地适应了美国能源面临的新形势。解决了诸如减少对国外能源的依赖、提升电网等基础设施、重启核电发展、提高能效、鼓励替代能源和可再生能源发展等突出矛盾和问题。该提升标准的在新法中明确提升；该修正的在新法中及时加以修正；该解决的新问题在新法中明确规定其解决办法。比如针对2003年美加大停电事故暴露出的问题，这部新的能源法增加了提升输电网设施和加强可靠性的规定。考虑到现在核电技术已经非常成熟，完全能保证核能的安全应用，法律授权美国未来可兴建核能发电厂。

二是可操作性强。新的能源法将各项政策目标尽可能量化，同时还制定具体的财税措施、管理程序和奖惩办法以利于目标的实现。比如，为了刺激企业及家庭、个人更多地使用节能、洁能产品，该法规定在未来10年内，政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取节能、洁能措施。还拿出13亿美元鼓励私人住宅使用零污染的太阳能等。

三是立法速度快。布什自2001年上台以来，就极力推进制定能源法案。尽管至今仍有不少争议，但短短4年即告完成。之所以新能源法能在这么短的时间内获得通过，关键是因为美国的法律制度比较健全，法治观念深入人心。

四是执法有保障。这部能源政策法除需要联邦和州政府行政与司法系统执行以外,明确要求联邦能源监管委员会(FERC)制定强制性的各项实施计划。同时，新的能源法还具体规定了多项配套规章的制定机关和颁发时限。

五是立改相结合。新的能源法对现行《联邦电力法》、1992年《能源政策法》、1978年《公用事业管制政策法》以及《国家天然气法》、《天然气政策法》、《能源部组织法》、《证券交易法》等多项法律中不适应的有关规定都作了修订，还废止了1935年的《公用事业控股公司法》，以该法第1261～1277条的规定加以代替。较好地处理制定新法与修改或废止现行法律之间的关系，将有关法律的废、改、立结合起来。

六是坚持能源领域改革。虽然美国自20世纪90年代初期开始电力体制改革，但由于是联邦制国家，各州的立法权限大，电力体制改革的具体做法有较多差异，有的电网和地方搞得比较成功，有的效果不好，比如大家熟悉的加州大停电事故就与改革的方案设计不妥有很大关系，但改革的方向并没有改变。在这部新法中，对电力监管、激励电网设施投资、维护市场公平竞争、重罚电力市场操纵等行为都有相应的规定。

七是重视能源基础性、综合性和前沿技术的研发，在该法中有专门的一个篇章规定"研究与开发"。八是注意改善国际形象，美国没有签订《京都议定书》，受到国际社会的普遍指责，在这部新的能源政策法中特别将"能源效率"列为第一篇章，还将"气候变化"单列为第16篇章等。记者：我国能源立法的现状如何?叶荣泗：改革开放以来，特别是"九五"以来，我国的能源立法得到长足的进步。《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等单行法律以及一大批行政法规和地方法规相继出台，今年初全国人大常委会又通过了《可再生能源法》，再过不到100天就要附诸实施了。

这些法律的颁不实施无疑使我国能源的开发和利用在相当程度上走上了依法管理的轨道。但随著社会主义市场经济体制的初步确立，改革的不断深化以及能源工业的快速发展，能源立法明显滞后。表现如下：能源法体系不完备。缺少起"龙头"作用的能源基本法，石油天然气法和原子能法的法律地位和调整原则尚在进一步论证，能源安全、石油储备等缺乏法律保障。资源开发法律保障欠缺。一方面是煤炭等能源资源的穷挖滥采和能源领域的无序建设，另一方面则是优化能源结构的成效不大和能源利用效率的低下。现行法律可操作性较差。

许多法律规定过于原则，尚需要制定相当数量的配套法规才能使其可操作。即便是新颁不的《可再生能源法》，其确立的可再生能源总量目标、发电并网和全额收购、专项资金和税收、信贷等重要法律制度，也需要制定不少相应的配套条例、标准和办法，才能有效实施。另外，现行法律实施不力也是一个普遍性的问题。记者：美国新的能源法对我国有何借鉴意义?叶荣泗：尽管我国的法律体系与美国等英美法系国家不同，但我认为应当借鉴美国制定新的能源法的经验，尽快启动我国能源基本法(能源法通则或能源政策法)的论证起草工作。建议将研究和起草我国能源基本法纳入"十一五"国家立法规划，并作为立法机关和国家能源办等部门的一项重要而紧迫的任务。

为什么重要而紧迫?长期以来，我国过分倚重对能源和资源的政策调整，忽视用长期稳定的法律进行调整，而政策调整具有易变性、不稳定性和短期性，并且往往缺乏国家强制力的保障，容易被人忽视，得不到很好的落实。制定能源战略也非常重要，但能源战略在体现国家意志和国家强制力方面地位不够，因此也需要制定能源法来加以保障。我国虽然已经颁不了一些能源单行法，但是也需要基本法。

现在制定能源基本法更显得重要而迫切，也有条件搞得更快一些。基本法解决共性和共通的、战略性的、根本性的、长远性的问题，解决中央和地方的利益协调问题。基本法和单行法可以平行而不交叉，可以结合起来。现在制定能源基本法还可以应对愈来愈复杂的全球能源形势，有利于消除其他国家抛出的"中国威胁论"等疑虑，对外树立科学发展的良好形象。随著改革的不断深化，虽然各种经济社会关系特别是权利关系变得更为复杂，制定能源基本法将涉及各方利益和权利的调整，难度必然很大，但是能源的若干突出问题和利益冲突，没有法律调整也是解决不了的，因此越是难越显得必要，越需要抓紧做。